Ce qui ne peut plus durer dans le système marocain des grâces royales

Vous avez suivi l’affaire DanielGate, ici et encore ici ou ailleurs, et vous vous êtes tous rendus compte que le système des grâces royales ne marchait pas – et pas seulement pour cause d’erreur humaine. Le problème est structurel et tient à la qualité très médiocre du dahir de 1958 sur les grâces, comme tant d’autres textes juridiques marocains. Détaillons ce qui ne va plus dans le système marocain des grâces royales, et comment y remédier:

  1. La grâce doit être le fait d’un acteur institutionnel responsable devant le Parlement et les électeurs. La grâce incombe selon la Constitution au Roi. Comme j’ai déjà eu l’occasion de le dire, il est absurde que la grâce soit dévolue à un acteur institutionnel solitaire (alors que le Chef du gouvernement est le primus inter pares d’un collège), non-élu (article 43 de la Constitution) et juridiquement irresponsable (article 46), ainsi que DanielGate l’a montré. Il est anormal et malsain qu’une entité non-élue et non-responsable devant l’électorat ou la justice puisse prendre des décisions dans un système démocratique, ce qui montre bien que le Maroc n’en est pas un. La Constitution dispose cependant que le droit de grâce est exercé par le Roi (article 58) avec contreseing cependant du Chef du gouvernement (article 42 alinéa 4 a contrario) – difficile donc de modifier cela sans réformer la Constitution. Une possibilité serait de confier formellement le droit de grâce au Chef du gouvernement (tout en l’encadrant par une procédure contraignante et une préparation collégiale de la liste des graciés), qui est lui responsable devant le Parlement et in fine devant l’électorat, et qui ne bénéficie d’aucune immunité judiciaire (cf. article 94 de la Constitution), quitte à préciser symboliquement qu’il exerce ce droit de grâce au nom du Roi si le fétichisme monarchique est trop fort.
  2. La grâce ne doit intervenir qu’après un jugement définitif. Selon l’article 1 du dahir n° 1-57-387 du 16 rejeb 1377 (6 février 1958) relatif aux grâces, tel que modifié en 1977, la grâce peut intervenir à tout moment de la procédure pénale, y compris "avant (!) la mise en mouvement ou au cours de l’exercice de l’action publique" – en clair, vous pouvez être grâcié dès votre convocation ou arrestation par la police. Ceci est absolument contraire à la nature même de la grâce, qui, si elle constitue bien une intervention discutable de l’exécutif dans une procédure judiciaire (certains pays ne connaissent pas la grâce ou l’ont confiée aux tribunaux, comme c’est le cas en Suède pour les condamnés à la réclusion perpétuelle), intervient une fois la procédure judiciaire définitivement close. Rien de tel donc au Maroc, où le Roi peut intervenir à tout moment, même avant le déclenchement de l’action publique (c’est-à-dire des poursuites pénales). On en a eu la preuve dans cette décidément calamiteuse liste des 48 détenus espagnols graciés, puisqu’un d’entre eux, l’hispano-marocain Mohamed Mounir Molina, poursuivi pour trafic de stupéfiants, fut gracié 48 heures avant le début de son procès! L’interventionnisme royal est dans ce cas-là absolu et arbitraire. Il est en plus de cela contraire à la Constitution. En effet, si l’article 58 confie la grâce au Roi, l’article 71 alinéa 1 cinquième tiret de la Constitution confie l’amnistie au Parlement. Or l’amnistie, à la différence de la grâce, ne se contente pas de réduire ou éliminer la peine, mais également d’effacer la condamnation, qui disparaît dès lors du casier judiciaire de l’intéressé (cf. à titre d’exemple le dahir du 19 décembre 1955 portant amnistie, BORM n° 2252 du 23 décembre 1955, p. 1871, article 3: "sont également annulés tous les arrêts définitifs prononcés par les juridictions chérifiennes, pour les motifs mentionnés à l’article premier"). Mais si l’on permet la grâce avant même que soit prononcé le jugement définitif, l’effet en devient similaire à celui d’une loi d’amnistie: non seulement l’éventualité d’une sanction pénale disparaît, mais il n’y a pas de condamnation et donc aucune inscription au casier judiciaire. Il faut donc, pour respecter la Constitution de 2011, qui confie au seul Parlement la capacité de décider de l’amnistie, limiter strictement le droit de grâce aux seuls condamnés dont le jugement est devenu définitif.
  3. La grâce doit être publique. Alors même que l’affaire DanielGate a placé le Roi devant une crise de confiance personnelle inédite dans l’histoire moderne du Maroc, et alors que le Palais lui-même a annoncé la nécessité d’une réforme du système, moins d’une dizaine de jours après la grâce collective du 30 juillet ayant bénéficié à 1.044 personnes à l’occasion de la Fête du Trône, une autre grâce collective bénéficiant à 385 personnes a été annoncé pour l’Aïd el fitr, dans la même opacité qu’avant. Figurez-vous que, comme l’a relevé Mounir Bensalah, la liste des grâciés n’est pas publique. En effet, le décret n° 2-80-52 du 6 hija 1400 (16 octobre 1980) relatif aux éditions du Bulletin officiel dispose en son article premier que "le Bulletin officiel comprend (…) une édition générale dans lequel sont insérés les lois, les réglements (…) ainsi que tous les autres décisions ou documents dont la publication au Bulletin officiel est prévue par les lois ou les règlements en vigueur". Or il s’avère que le dahir de 1958 relatif aux grâces ne prévoit pas la publication au BO des dahirs de grâce. Ceci doit absolument changer – n’oublions pas que c’est uniquement grâce à l’activisme de l’avocat des victimes de Daniel Galván Viña, Me Hamid Krayri, militant de l’AMDH, et de la militante Maria Karim, qui a alerté les réseaux sociaux. Ne ne pourrons toujours compter sur des militants dévoués pour apprendre la vérité…
  4. La grâce doit être motivée. Aujourd’hui, nul besoin, selon le dahir de 1958, de motiver quoi que ce soit – inutile de s’étendre sur le sujet, chacun l’a bien relevé avec l’affaire DanielGate. Ceci favorise l’arbitraire – ne parlons même pas de la corruption notoire de la Commission des grâces – ainsi que la prise de mauvaises décisions. Si la grâce de Daniel Galvan avait du être motivée, sans doute quelqu’un aurait au moins ouvert le dossier judiciaire de ce dernier et se serait dit qu’il serait sans doute difficile de grâcier un violeur pédophile condamné à 30 ans de prison après seulement deux années d’emprisonnement.
  5. Des critères précis doivent être fixés pour l’obtention de la grâce. La grâce n’ayant pas à être motivée, devinez quoi: elle ne répond à strictement aucun critère – aucune catégorie de crime n’en est exclue, ni aucune catégorie de condamnés; les motifs pouvant la justifier – situation familiale, état de santé, efforts de réinsertion, caractère non-violent de l’infraction, comportement en détention – ne figurent nulle part. Strictement rien n’empêcherait le tueur en série pédophile de Taroudant d’être grâcié (je ne parle pas de sa condamnation à mort, le Maroc n’ayant plus procédé à d’exécution depuis 1993) demain, en l’état actuel du droit. Il faudrait exclure les condamnés pour certains types d’infractions – notamment celles comportant de la violence ou des abus sexuels sur mineurs – ainsi que les condamnés appartenant à certaines catégories de personnes – les conseillers du Roi, les ministres et le parlementaires devant être exemplaires, ils ne devraient pas pouvoir bénéficier d’une grâce royale.
  6. La grâce doit être conditionnelle. Voyons la lamentable affaire de l’annulation de la grâce, une fois la polémique devenue publique grâce aux seuls efforts des réseaux sociaux: comme écrit précédemment, l’annulation d’une grâce est quasi-unique dans les annales non seulement du droit marocain, mais du droit tout court, et cela causera des problèmes – exposés dans un précédent billet – dans les efforts visant à faire purger le restant de sa peine en Espagne à Daniel Galvan. Par contre, si la grâce était conditionnelle, comme dans certains systèmes juridiques anglo-saxons, il aurait été plus simple de mettre fin à la remise en liberté de Daniel Galvan, et d’une manière qui eût sans aucun doute été mieux acceptable dans un Etat membre du Conseil de l’Europe et donc signataire de la Convention européenne des droits de l’homme.
  7. La grâce doit être systématique pour les condamnés à de courtes peines pour des infractions bénignes. Pour compenser un peu les mesures précédentes, qui vont toutes dans le sens d’une plus grande rigueur, il conviendrait de grâcier systématiquement et automatiquement – sauf contre-indications de l’administration pénitentiaire – les condamnés à de courtes peines pour des infractions non-violentes, ne comportant pas d’abus sexuels et ne touchant pas à la moralité de la vie publique (corruption, détournement de fonds, fraude électorale). L’idéal aurait été d’inclure de telles dispositions dans le Code pénal, mais puisque c’est le dahir relatif aux grâces qui va être réformé selon le communiqué royal, autant en profiter, le mieux étant l’ennemi du bien. On pourrait ainsi prévoir que la grâce serait systématique après la moitié de la peine pour toute condamnation inférieure à cinq années de prison pour des infractions répondant aux critères précités – pas de violence, pas d’abus sexuel, pas d’atteinte à la moralité de la vie publique.

On pourrait sans doute continuer la liste, mais voilà les changements qui me semblent urgents – sans compter bien évidemment la réforme en profondeur du mode de désignation et de fonctionnement de la Commission des grâces…

La salle de réunion de la Commission des grâces.

La salle de réunion de la Commission des grâces.

Constitution ou tutelle des incapables?

La Constitution de 2011, pour laquelle je n’ai pas voté, commence à être mise à l’épreuve, et le résultat n’est pas brillant. Je ne parle pas des lois organiques exigées par le texte constitutionnel pour la mise en oeuvre de nouvelles institutions mais qui n’ont pas encore été adoptées, deux ans après l’entrée en vigueur de la Constitution (1).

1 – Le mystère de la Chambre jaune (2)

Il y avait déjà le scandale de l’inconstitutionnalité de 90 membres élus de la Chambre des conseillers dont le mandat, entamé en 2003, était parvenu à échéance en 2012 (la durée du mandat des conseillers était de neuf ans sous l’empire de la Constitution de 1996, cf. article 38 alinéa 2, et le dernier renouvellement par tiers de cette assemblée, par ailleurs d’une inutilité parfaite mais sauvée in extremis lors de la révision de 2011, avait eu lieu en 2009). Certes, parmi les dispositions transitoires de la Constitution de 2011 figure l’article 176:

Jusqu’à l’élection des Chambres du Parlement prévues par la présente Constitution, les Chambres actuellement en fonction continuent d’exercer leurs attributions, notamment pour voter les lois nécessaires à la mise en place des nouvelles Chambres du Parlement…

On peut relire cette disposition jusqu’à ce que les yeux en saignent, mais nulle part elle ne mentionne les membres individuels de la Chambre des Conseillers (la Chambre des Représentants a été renouvelée par les élections législatives du 25 novembre 2011). Elle se contente de dire que la Chambre des Conseillers, en tant qu’institution, continue à exercer ses attributions, et notamment en vue de voter les lois nécessaires à la mise en place de la nouvelle Chambre des Conseillers. Elle ne prolonge pas non plus le mandat individuel pour le tiers des conseillers élu en 2003 et soumis à renouvellement en 2012 (ce fut l’avis en 2012 du professeur de droit constitutionnel Abdelkader el Bayna: «Aujourd’hui, depuis l’ouverture de l’actuelle année législative, le tiers des membres de la Chambre n’a plus, du point de vue constitutionnel, aucun droit d’y siéger»). Elle indique en outre que si la Chambre des Conseillers version Constitution de 1996 continue à siéger, c’est en vue d’accélérer l’adoption des lois devant installer la nouvelle Chambre des Conseillers, soumise intégralement à l’empire de la Constitution de 2011. Rien n’aurait donc empêché les deux tiers des Conseillers de continuer à siéger, sans le tiers des conseillers au mandat échu en 2012 (Mohamed el Ansari, président du groupe parlementaire de l’Istiqlal à la Chambre des Conseillers, était de cet avis).

Au pire, les élections locales et professionnelles dont les élus constituent le corps électoral de la Chambre des Conseillers auraient pu être organisées, notamment en même temps que les élections législatives de 2011, ou encore au début 2012 (cela avait été prévu par le gouvernement durant l’été 2012 et annoncé comme acquis mais ces plans ont ensuite été inexplicablement abandonnés), avant l’échéance du la fin des mandats des conseillers en octobre 2012 – plus tard, même l’option d’une élection en 2013 fut abandonnée. Alternativement, une modification de la Constitution par voie référendaire aurait pu soit supprimer la Chambre des Conseillers (rêvons…), soit prolonger explicitement le mandat du tiers élu en 2003, soit expliciter que la Chambre des Conseillers ne serait composée que des deux tiers élus en 2006 et 2009 respectivement.

On notera au passage, encore un fois, la médiocrité extrême du travail rédactionnel du pouvoir constituant, et plus précisément de la commission royale présidée par Abdeltif Menouni ainsi que des conseillers royaux ayant modifié le texte final. Cette question du mandat du tiers élu en 2003 était évidemment prévisible, et aurait dû faire l’objet d’une disposition transitoire expresse et définitive (même si, encore une fois, rien n’eut été mieux qu’une suppression pure et simple de cette chambre de notables absolument inutile et conçue par feu Hassan II et Driss Basri comme limitation du suffrage universel). Elle aurait pu dire ceci:

Jusqu’à l’élection des Chambres du Parlement prévues par la présente Constitution, les Chambres actuellement en fonction exercent les attributions qui leur sont conférés par cette Constitution. Cette élection doit avoir lieu dans les douze mois suivant la promulgation de la présente Constitution. Le mandat parlementaire des membres des deux Chambres est prolongé pour une durée ne pouvant en aucun cas dépasser ce délai-là.

Certes, la loi organique n° 28-11 relative à la Chambre des Conseillers a, dans son article 98, disposé que:

A titre transitoire, la Chambre des conseillers en fonction à la date précitée est habilitée à exercer les attributions dévolues à la Chambre des conseillers, en vertu de la Constitution promulguée par le dahir n° 1-11-91 du 27 chaabane 1432 (29 juillet 2011), selon les conditions et modalités qui y sont fixées.

Une loi organique étant à un niveau inférieur à celui de la Constitution dans la hiérarchie des normes (l’article 85 alinéa 3 de la Constitution prohibe ainsi la promulgation de lois organiques que la Cour constitutionnelle n’aurait pas déclarées conformes à la Constitution), elle ne peut donc prolonger un mandat parlementaire fixé par la Constitution précédente (à l’article 38 alinéa 2) et non prorogé par la Constitution de 2011. Mais toute loi organique ayant été examinée par le Conseil constitutionnel (cf. article 85 précité) préalablement à sa promulgation et publication au Bulletin officiel, cela signifie que cette disposition a été considérée comme conforme à la Constitution de 2011 par ledit Conseil, qui soit dit en passant a invalidé trois dispositions de cette loi organique (cf. le préambule de la loi organique).

Le Conseil constitutionnel, qui est lui aussi en sursis, ainsi que ses juges, en attendant le vote de la loi organique relative à la Cour constitutionnelle, a ainsi décidé de facto de proroger le mandat du tiers des Conseillers élu en 2003, fournissant par la-même un exemple désolant du gouvernement des juges, une création prétorienne se substituant au texte pourtant clair de la Constitution, et sauvant ainsi les lois adoptées par la Chambre des Conseillers du risque d’annulation pour anti-constitutionnalité.

Taoufik Bouachrine a sans doute trouvé la bonne explication à cette décision étonnante:

La Chambre des Conseillers, dont le mandat était arrivé à terme avec l’adoption de la nouvelle constitution ; le discours royal avait fixé à 2012 l’échéance des élections locales qui allaient aboutir au renouvellement de cette institution dont le rôle n’est plus si évident avec la formation du Conseil économique et social, mais ceci est une autre histoire… Toujours est-il que les élections n’auront pas eu lieu en 2012, pas plus qu’elles ne se tiendront cette année. Mais le plus étonnant est que cette Chambre, illégitime tant politiquement que constitutionnellement, continue de contrôler le gouvernement, de passer à la télé et surtout de légiférer, comme si le respect de la constitution ne concernait personne vraiment. Benkirane évite soigneusement d’ouvrir un nouveau front avec ses alliés et ses adversaires, et il semble penser que « tout arrive à point à qui sait attendre ». L’opposition, quant à elle, sait qu’en cas d’élections, elle perdra sa majorité dans cette Chambre des Conseillers et donc, de ce fait, ce sont les deux camps qui s’allient objectivement pour se laver les mains de la Loi fondamentale, pour la seule raison que les calculs de ces Mesdames-Messieurs les politiciens ne s’accordent pas avec les dispositions du texte juridique le plus important du pays. Pour ce qui est de la Cour constitutionnelle, c’est une autre affaire ; ses membres savent que leur mandat arrive à terme, qu’ils jouent les prolongations, et donc ils marchent sur des œufs et manœuvrent, cogitent, réfléchissent au meilleur moyen de rempiler en attendant la promulgation de la loi organique qui régira leur institution. Le gouvernement n’est pas en reste, lui qui, au lieu de s’atteler à travailler ces lois organiques, s’est plongé dans l’élaboration de la loi organisant un Conseil consultatif comme celui de Benmoussa, délaissant les textes sur la Cour constitutionnelle, supposée être la garante de l’esprit et de la lettre de la Loi fondamentale. (Akhbar al Youm, 2013)

2- L’arbitre réticent

Nul n’ignore que l’élection du consternant Hamid Chabat à la tête de l’Istiqlal aura eu pour principale conséquence la démission de 5 des 6 ministres istiqlaliens du gouvernement de Benkirane. Les motivations n’ont bien évidemment rien d’idéologique, mais tiennent plutôt aux personnes, les ministres ayant plutôt soutenu son adversaire malheureux, Abdelouahed El Fassi, aux élections internes du parti. Le sixième ministre, le tout aussi consternant Mohamed El Ouafa, qui refuse de quitter son poste, est ainsi ouvertement soutenu par El Fassi. Il s’agit ainsi pour Chabat de remplacer les protégés de son prédécesseur, Abbas el Fassi, par les siens. Le Chef du gouvernement ne s’étant pas prêté à cette manoeuvre, la démission du gouvernement et le retour dans l’opposition étaient dans la logique de Chabat.

Il était dans la logique d’asservissement mental de ce parti au trône que Chabat aille, contre toute logique partisane, demander l’arbitrage du Roi pour ce qui n’est qu’une banale histoire de rivalité partisane et intra-partisane (c’est-à-dire au sein même de l’Istiqlal). La base de cette demande d’arbitrage est l’article 42 de la Constitution:

Le Roi, Chef de l’Etat, son Représentant suprême, Symbole de l’unité de la Nation, Garant de la pérennité et de la continuité de l’Etat et Arbitre suprême entre ses institutions, veille au respect de la Constitution, au bon fonctionnement des institutions constitutionnelles, à la protection du choix démocratique et des droits et libertés des citoyennes et des citoyens, et des collectivités, et au respect des engagements internationaux du Royaume.
Il est le Garant de l’indépendance du Royaume et de son intégrité territoriale dans ses frontières authentiques.
Le Roi remplit ces missions au moyen de pouvoirs qui lui sont expressément dévolus par la présente Constitution et qu’il exerce par dahir.
Les dahirs, à l’exception de ceux prévus aux articles 41, 44 (2ème alinéa), 47 (1er et 6ème alinéas), 51, 57, 59, 130 (1er et 4e alinéas) et 174 sont contresignés par le Chef du Gouvernement.

Encore une fois, on a beau lire et relire cet article, le rôle d’arbitrage du Roi est celui "d’arbitre suprême entre ses institutions" – formule extrêmement regrettable, car ce rôle devrait être dévolu à la Cour constitutionnelle et non pas à un acteur politique, de la même façon qu’on ne demande pas à un joueur d’arbitrer la partie qu’il joue. Le Roi n’a par contre aucun mandat constitutionnel pour arbitrer au sein d’une institution – dans le cadre du gouvernement, ce rôle est normalement dévolu au Chef du gouvernement. Le cas d’un parti souhaitant quitter un gouvernement est d’une affligeante banalité en système parlementaire, et les moyens de régler les problèmes découlant d’un tel retrait sont bien connus.

Chabat affirme que Benkirane n’a pas répondu à ses demandes exposées sous forme de mémorandums en janvier et en mars. C’est fort possible, mais alors la solution est pour l’Istiqlal de quitter le gouvernement et rejoindre l’opposition parlementaire. La demande d’arbitrage royal vise à court-circuiter la loqique parlementaire selon laquelle les difficultés entre partis faisant partie d’une coalition gouvernementale sont résolus soit par une nouvelle majorité parlementaire, soit par un gouvernement minoritaire, soit par des élections anticipées. Faire appel au Roi visait à obtenir via le Palais ce que l’Istiqlal ne pouvait obtenir par la négociation parlementaire – à savoir une meilleure représentation au sein du gouvernement et une sorte de co-direction de ce dernier (contraire soit dit en passant à la logique de la nouvelle Constitution, dont l’article 47 alinéa 1 précise que "le Roi nomme le Chef du Gouvernement au sein du parti politique arrivé en tête aux élections des membres de la Chambre des Représentants" – soit le PJD aux élections du 25 novembre 2011, et l’article 89 alinéa 2 précise que le gouvernement agit "sous l’autorité du Chef du Gouvernement").

Chabat n’a pas obtenu – même si nul ne sait ce qu’il se sont réellement dit – ce qu’il souhaitait du Roi, qu’il a rencontré le 26 juin,et il a du présenter la démission de son parti du gouvernement. La suite dépendra de manière prévisible des négociations du PJD avec le RNI, jusqu’ici membre de l’opposition parlementaire et dont le leader, Salaheddine Mezouar, avait été durement pris à partie par le PJD pendant et après les législatives.

Ce que Chabat aura par contre réussi à établir c’est le réflexe pavlovien d’aller vers le Roi pour toute décision d’importance:

En recourant à l’article 42 plutôt qu’à l’article 47 qui habilite un Chef de gouvernement à demander au souverain de démettre un ou plusieurs ministres, l’Istiqlal marque un recul dans un des rares acquis démocratiques de la nouvelle Constitution”, analyse un ancien député. (Tel Quel)

Comment être surpris par tant d’obsequiosité, lorsqu’on sait que feu l’USFP a vu l’élection de son nouveau premier secrétaire, Driss Lachgar, fortement influencée par la DST?

3- Cinq de perdus, cinq de retrouvés?

La nomination et la cessation des fonctions des ministres sont régies par l’article 47 de la Constitution, dont on constatera symboliquement qu’il figure dans le titre III "La royauté":

Article 47.
Le Roi nomme le Chef du Gouvernement au sein du parti politique arrivé en tête des élections des membres de la Chambre des Représentants, et au vu de leurs résultats.
Sur proposition du Chef du Gouvernement, Il nomme les membres du gouvernement.
Le Roi peut, à Son initiative, et après consultation du Chef du Gouvernement, mettre fin aux fonctions d’un ou de plusieurs membres du gouvernement.
Le Chef du Gouvernement peut demander au Roi de mettre fin aux fonctions d’un ou de plusieurs membres du gouvernement.
Le Chef du Gouvernement peut demander au Roi de mettre fin aux fonctions d’un ou de plusieurs membres du gouvernement du fait de leur démission individuelle ou collective.
A la suite de la démission du Chef du Gouvernement, le Roi met fin aux fonctions de l’ensemble du gouvernement.
Le gouvernement démissionnaire expédie les affaires courantes jusqu’à la constitution du nouveau gouvernement.

Pour faire bref, le Roi nomme et met fin aux fonctions des ministres, y compris le premier d’entre eux. Il y a quelques restrictions à son pouvoir d’appréciation: le Chef du Gouvernement doit impérativement être issu du parti politique arrivé en tête aux élections à la Chambre des Représentants, et les ministres doivent avoir été proposés par le Chef du Gouvernement.

La cessation des fonctions des ministres se fait soit sur initiative du Roi (après consultation du Chef du Gouvernement), soit sur demande du Chef du Gouvernement. Dans ce dernier cas, la demande peut résulter soit d’une initiative de ce dernier, soit d’une démission du ministre concerné.

On notera quelques failles embarrassantes dans ces dispositions:

  • Rien n’est explicitement prévu en cas de désaccord entre le Roi et le Chef du Gouvernement en matière de nomination des ministres – s’il est clair que le Roi ne peut nommer que des ministres dont les noms ont été proposés par le Chef du Gouvernement (rappelons qu’en vertu de l’article 42 alinéa 4, le dahir de nomination des ministres est soumis au contreseing du Chef du Gouvernement), rien n’est dit quant au cas de refus de nomination d’un ministre proposé. Si le texte pourrait laissait entendre que l’acte de nomination royale doit suivre la proposition du Chef du Gouvernement, le contexte institutionnel de près de soixante années d’autocratie laisse craindre que le Roi pourrait refuser la nomination d’un ministre proposé par le Chef du Gouvernement.
  • S’agissant de la cessation de fonctions d’un ministre décidée par le Roi, le Chef du Gouvernement n’est que consulté. Si rien n’est dit explicitement du cas où le Chef du Gouvernement s’opposerait à une telle décision royale, il peut refuser son contreseing, nécessaire en vertu de l’article 42 alinéa 4 de la Constitution, précité. En l’absence de ce contreseing, le dahir royal ne serait pas conforme à la Constitution et ne devrait – en théorie du moins – produire d’effet.
  • Enfin, s’agissant de la cessation de fonctions de ministres demandée par le Chef du Gouvernement, la lettre du texte n’impose pas au Roi de donner suite à cette demande, même en cas de démission. Dans ce dernier cas cependant, difficile de contraindre un ministre ayant démissionné à continuer de siéger. Mais le cas où le Chef du Gouvernement souhaiterait se séparer d’un ministre mais où cette demande serait rejetée par le Roi n’est pas tranché – encore une fois, le contexte institutionnel de près de soixante années d’autocratie laisse craindre que le Roi pourrait effectivement et impunément refuser une telle demande. Libre au Chef du Gouvernement soit d’accepter le refus royal, soit de démissionner.

Dans le cas présent, il s’agit de démissions présentées – et acceptées par le Roi – par 5 des 6 ministres siégeant au gouvernement – seul le ministre de l’éducation, Mohamed el Ouafa, a refusé de démissionner malgré l’injonction de son chef de parti. Il faut constater qu’il en a juridiquement le droit: les ministres sont nommés par le Roi sur proposition du Chef du Gouvernement. Si ni le Roi ni le Chef du Gouvernement ne souhaitent son départ, et s’il ne démissionne pas, il reste membre du gouvernement.

Certes, politiquement, une telle position est délicate à justifier: dans un système qui se veut parlementaire, les ministres siègent en fonction de leur appartenance partisane, et si un parti décide de quitter le gouvernement pour rejoindre, il est incongru qu’un ministre nommé en raison de son appartenance à un parti puisse demeurer à titre personnel dans un gouvernement qu’a abandonné son parti. Cette conclusion est cependant tempérée par l’existence de ministres sans appartenance partisane, dont notamment les fameux ministres de souveraineté: le ministre des Habous Ahmed Taoufik, le ministre délégué à l’administration de la défense nationale, Abdellatif Loudiyi, le ministre délégué à l’intérieur Charki Draïss, le ministre de l’agriculture Aziz Akhennouch et enfin le secrétaire général du Gouvernement ayant rang de ministre, Driss Dahak. Mais aucun de ces ministres n’a dû sa nomination au gouvernement par son appartenance partisane, contrairement à El Ouafa…

On peut rajouter à cela qu’il est parfaitement légitime, dans le jeu parlementaire, pour un premier ministre de tirer parti des dissensions au sein d’un parti d’opposition – l’Istiqlal l’est désormais – en maintenant un membre dissident de ce parti au sein du gouvernement, d’autant qu’il s’agit d’un cas isolé. Le maintien ou  non de El Ouafa au sein du gouvernement répondra de toute façon à des considérations partisanes, selon que Benkirane souhaitera irriter l’Istiqlal ou faire de la place au RNI, gros demandeur de postes ministériels.

Que se passe-t-il avec les ministres démissionnaires? Une fois leur démission acceptée, ils devraient normalement cesser leurs fonctions dès publication au Bulletin officiel du décret y mettant fin. Il incombera alors au Roi, sur proposition du Chef du Gouvernement, de nommer les remplaçants. Si un délai, notamment pour cause de négociations, empêche la nomination de remplaçants, la logique voudrait que les portefeuilles ministériels vacants soient gérés de manière intérimaire par les ministres – voire secrétaires d’Etat – restants, conformément à ce que suggère l’article 93 de la Constitution:

Les ministres sont responsables, chacun dans le secteur dont il a la charge et dans le cadre de la solidarité gouvernementale, de la mise en oeuvre de la politique du gouvernement.
Les ministres accomplissent les missions qui leur sont confiées par le Chef du Gouvernement. Ils en rendent compte en Conseil de Gouvernement. Ils peuvent déléguer une partie de leurs attributions aux secrétaires d’État.

Mais ce n’est pas la solution retenue. Le communiqué royal précise ainsi:

"Sa Majesté Le Roi, que Dieu L’Assiste, a reçu ce jour de la part du chef du gouvernement les démissions présentées par plusieurs ministres, membres du parti de l’Istiqlal.

Sa Majesté Le Roi, que Dieu l’Assiste a bien voulu accepter lesdites démissions et enjoint aux ministres démissionnaires d’expédier les affaires courantes jusqu’à nomination de ministres en charge de leurs départements respectifs et ainsi permettre au chef de gouvernement d’entamer ses consultations en vue de constituer une nouvelle majorité" (MAP)

Le Roi, sans doute approuvé en cela par le Chef du Gouvernement, a ainsi choisi d’assimiler la démission de membres individuels du gouvernement à une démission collective – cf. article 47 alinéa 7: "le gouvernement démissionnaire expédie les affaires courantes jusqu’à la constitution du nouveau gouvernement" – en permettant aux 5 ministres démissionnaires de gérer les affaires courantes en attendant leur remplacement. Au vu du calendrier – le ramadan jusqu’au 10 août environ, puis les congés d’été – il est peu probable que leurs remplaçants soient désignés longtemps avant la rentrée parlementaire le deuxième vendredi d’octobre.

Voilà donc des ministres démissionnaires, membres de facto de l’opposition parlementaire, qui assisteront aux réunions du Conseil des Ministres et du Conseil du Gouvernement et pourront ainsi bénéficier des informations échangées à ces occasions. D’autre part, ces ministres ne pourront, pour les secteurs dont ils sont responsables, que gérer les affaires courantes, alors que les autres ministres conservent leurs compétences ministérielles de plein exercice.

C’est donc un gouvernement bancal, avec trois jambes inégales – les ministres de souveraineté prenant leurs ordres au Palais, les ministres partisans démissionnaires dont le parti est dans l’opposition et qui ne peuvent gérer que les affaires courantes, et les ministres restants, les seuls à demeurer dans l’ex-majorité et à être sous l’autorité de facto de Benkirane. Comme si le gouvernement n’était pas assez faible comme ça! Et sans compter que le ministre de l’économie et des finances figure parmi les démissionnaires, et que son département est en charge de la loi des finances 2014 (3)…

4- Confusion des pouvoirs: la présidence de la première Chambre

Dans le cadre du deal initial entre Benkirane et le prédécesseur (et adversaire) de Hamid Chabat, Abbas el Fassi, il fut convenu que la présidence de la Chambre des Représentants reviendrait à l’Istiqlal – c’était même une des conditions de leur participation au gouvernement PJD. Karim Ghellab fut ainsi élu à ce poste peu après les éllections législatives de 2011. L’Istiqlal quittant la majorité, des représentants de l’ex-majorité gouvernementale demandent la démission de Ghellab en raison du changement de circonstances. Inutile de dire que leur argumentation, si elle est de bonne guerre politiquement parlant ("l’éthique politique voudrait que Karim Ghellab, président de la Première Chambre grâce à la majorité parlementaire, présente sa démission et suive les autres ministres istiqlaliens"), ne tient pas la route constitutionnellement.

Il y a tout d’abord le principe de séparation des pouvoirs: la présidence de la Chambre des Représentants n’est pas un poste gouvernemental, la Chambre participant au pouvoir législatif.  Certes, dans un régime à prétentions parlementaires tel que celui du Maroc, la situation parlementaire a évidemment des conséquences sur la situation au sein du gouvernement, et réciproquement. Mais il faut rappeler l’article 62 alinéa 3 de la Constitution:

Le Président et les membres du bureau de la Chambre des Représentants, ainsi que les présidents des Commissions permanentes et leurs bureaux, sont élus en début de législature, puis à la troisième année de celle-ci lors de la session d’avril et pour la période restant à courir de ladite législature.

Pas la moindre ambiguïté donc: Ghellab a été élu pour deux ans et demi, et son remplacement éventuel devra être discuté alors, soit en avril 2014. Le texte constitutionnel ne prévoit pas de procédure de "recall", permettant à une majorité des représentants de revenir sur le vote et de destituer Ghellab; seul le règlement intérieur (celui de 2004, toujours en vigueur) prévoit le remplacement du président en cas de vacance, notamment pour démission. Le PJD et ses partenaires devront donc faire avec. Et ce sera difficile – la Chambre des Conseillers, dont on ne rappellera jamais assez l’inutilité et la nocivité, ne compte que deux députés apparentés PJD (les deux élus de l’UNTM, syndicat du PJD) et est présidée par Mohamed Cheikh Biadillah du PAM, également de l’opposition. Le gouvernement aura donc affaire à deux présidents de Chambre appartenant à l’opposition: "rien ni dans la Constitution ni dans le règlement intérieur de la Chambre des représentants ne prévoit une disposition particulière dans ce genre de situation".

Les partis s’en souviendront peut-être lorsqu’ils se répartiront les postes lors de la prochaine négociation gouvernementale – l’épisode Ghellab devrait inciter le parti contrôlant la primature à également contrôler la présidence de la Chambre des Représentants…

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Pour conclure, on voit déjà après deux ans les limites de la Constitution, et encore sur des points qui ne sont pas d’une complexité extrême. Déjà, les acteurs politiques ont décidé, s’agissant du tiers de la Chambre des Conseillers, d’ignorer purement et simplement le texte constitutionnel, et s’agissant des négociations en vue de la constitution d’une nouvelle majorité parlementaire, d’opter pour les alternatives faisant le plus appel au Roi et affaiblissant le plus le gouvernement. La mise sous tutelle de la classe politique marocaine trahit ainsi la méfiance du Palais à son encontre, car son incapacité, cette classe-là la créé elle-même…

(1) Pour rappel, les vingt lois organiques suivantes sont mentionnées par la Constitution:

  1. sur la langue amazighe (article 5 alinéa 4);
  2. sur le Conseil national des langues et de la culture marocaine (article 5 alinéa 6);
  3. sur les partis politiques (article 7 alinéa 7);
  4. sur le rôle de l’opposition parlementaire (article 10 alinéa 4);
  5. sur les motions citoyennes en matière législative (article 14);
  6. sur les pétitions citoyennes (articles 15);
  7. sur le droit de grève (article 29 alinéa 2);
  8. sur le Conseil de Régence (article 44 alinéa 3);
  9. sur la liste des établissements et entreprises stratégiques dont la nomination des responsables relève du Conseil des Ministres et la liste des fonctions à pourvoir en Conseil de Gouvernement (articles 49 alinéa 1 onzième tiret et 92 alinéa onzième tiret);
  10. sur la Chambre des Représentants (article 62 alinéa 2);
  11. sur la Chambre des Conseillers (article 63 alinéa 2);
  12. sur les commissions d’enquête parlementaires (article 67 alinéa 7);
  13. sur la loi de finances (article 75 alinéa 1);
  14. sur le gouvernement (article 87 alinéa 2);
  15. sur le statut des magistrats (article 112);
  16. sur le Conseil supérieur du pouvoir judiciaire (article 116 alinéa 4);
  17. sur la Cour institutionnelle (article 131 alinéa 1);
  18. sur l’exception d ‘inconstitutionnalité (article 132 alinéa 2);
  19. sur les collectivités territoriales (article 146);
  20. sur le Conseil économique, social et environnemental (article 153).

Sur ces 20 lois organiques, dont l’article 86 de la Constitution précise qu’elles doivent avoir été  soumises au Parlement avant l’expiration de la première législature suivant la Constitution (la durée normale de cette législature, entamée après les élections législatives du 25 novembre 2011, est de cinq ans), quatre ont été adoptées à ce jour – la loi organique n° 29-11 relative aux partis politiques, la loi organique n° 27-11 relative à la Chambre des représentants, la loi organique n° 28-11 relative à la Chambre des Conseillers. On savait dès le départ que l’agenda serait serré, mais là c’est au-delà du slim fit…

(2) Je pense moins à Gaston Leroux qu’à la presse ou les syndicats de la même couleur…

(3) Le ministre délégué au budget, Idriss Azami al Idrissi, pourrait cependant théoriquement s’en charger sur instruction du Chef du Gouvernement, conformément à l’article 93 de la Constitution.

La monarchie marocaine et la régence

La régence est une institution assez marginale dans l’histoire de la monarchie marocaine. Dans les monarchies occidentales où elle a souvent eu cours, elle sert à suppléer, dans un système héréditaire par voie de primogéniture (autrefois mâle), à l’incapacité du titulaire du trône à exercer ses fonctions – généralement en raison de son trop jeune âge, mais parfois, comme entre 1944 et 1950 en Belgique, pour des raison politiques (le Roi Léopold III était considéré comme collaborateur par près de la moitié de l’opinion belge, notamment à gauche et parmi les francophones). Quelques cas de régence de ce type ont eu cours au Maroc également – le dernier en date étant le fameux Ba Ahmed, de son vrai nom Ahmed Benmoussa – régent lors de la prime enfance du calamiteux roi Moulay Abdelaziz, de 1894 à 1900.

L’orthodoxie musulmane est en effet majoritairement hostile au principe de la monarchie héréditaire par voie de primogéniture – principe rappelé par Mustapha Belarbi Alaoui lors de la campagne référendaire de 1962 lors de laquelle cet ‘alem, proche de l’UNFP, appela à voter non au projet de Constitution au  nom de l’islam.

Le dogme musulman sunnite classique ne connaît pas la notion de monarchie héréditaire – il s’agit plutôt d’une monarchie élective, avec cette particularité que les candidats à la fonction suprême sont choisis parmi une dynastie ou un clan:

A l’époque dite classique (les premiers siècles), la communauté des croyants s’en remet à un chef, le calife (l’imam chez les chiites), le lieutenant du Prophète. Dans la Cité humaine, c’est lui qui détient, au nom du Prophète, l’autorité et le commandement; c’est le chef de l’exécutif (…). C’est lui qui est chargé de maintenir l’unité de la "communauté", qui exerce la charge de la "commanderie du bien". C’est à propos de la mode de désignation du calife, de l’imam, et des conditions qu’il doit remplir pour être élu qu’il y eut rupture entre le sunnisme et le chiisme.

Dans la tradition sunnite le calife est bien le lieutenant du Prophète, mais en quelque sorte en tant que premier fonctionnaire de la Cité. Selon la majorité des docteurs (uléma) sunnites, il doit être désigné par l’élection, comme le furent les premiers califes après la mort du Prophète. Il est élu par les notables, ceux "qui délient et lient" (Ahl al-hal wa al ‘aqd) parmi les membres de la tribu du Prohète (Quraysh). Il doit être apte, physiquement et moralement, à remplir sa charge, mais celle-ci ne le rend ni infaillible ni irréprochable. (Mohamed Javad Javid, "Droit naturel et droit divin comme fondements de la légitimité politique: une étude comparative du christianisme et de l’Islam", thèse de doctorat en droit présentée à la Faculté de droit de Toulouse, 2005, pp. 291-292)

L’histoire arabo-musulmane allait cependant évoluer:

Le système monarchique a souvent été dénoncé comme contraire à l’Islam et il a toujours été reproché à la dynastie omayade de l’avoir instauré. (Sélim Jahel, "INTRODUCTION A L’ETUDE DU SYSTEME CONSTITUTIONNEL DU ROYAUME D’ARABIE SAOUDITE", p. 14)

Le caractère héréditaire de la monarchie allait au Maroc s’affirmer, mais pas avec primogéniture absolue, le projet de constitution de 1908 (jamais entré en vigueur) parlant significativement de "plus proche des aînés":

Article 10: L’héritage du Sultanat revient, selon les anciennes coutumes, au plus proche des aînés.

Dans cette optique, si la succession au trône n’est pas forcément destinée à l’aîné des fils, le décès du monarque n’est donc pas forcément retardé par le bas âge de l’aîné, ainsi que cela peut être le cas en monarchie héréditaire par primogéniture lorsque l’héritier présomptif n’a pas la majorité. Il suffit alors de désigner un autre fils du souverain défunt, jugé apte à régner.

La Constitution de 1962 allait manifester la primauté royale et la préférence de Hassan II pour la primogéniture:

Article 20.
La couronne du Maroc et ses droits constitutionnels sont héréditaires et se transmettent aux descendants mâles, en ligne directe et par ordre de primogéniture de S. M. le Roi Hassan II. Lorsqu’il n’y a pas de descendant mâle, en ligne directe, la succession au trône est dévolue à la ligne collatérale mâle la plus proche et dans les mêmes conditions.

La Constitution de 1970 modifiait sensiblement cette disposition en introduisant un droit d’option royal, Hassan II pouvant désigner un autre fils que son aîné comme successeur:

Article 20.
La couronne du Maroc et ses droits constitutionnels sont héréditaires et se transmettent aux descendants mâles, en ligne directe et par ordre de primogéniture de S. M. le Roi Hassan II, à moins que le roi ne désigne de son vivant un successeur parmi ses fils, autre que son fils aîné. Lorsqu’il n’y a pas de descendant mâle, en ligne directe, la succession au trône est dévolue à la ligne collatérale mâle la plus proche et dans les mêmes conditions.

Cette disposition allait demeurer inchangée à travers les révisions constitutionnelles de 1972, 1992 et 1996.

La Constitution actuelle, en date de 2011, en dispose de même, Hassan II étant remplacé par Mohammed VI:

Article 43.
La Couronne du Maroc et ses droits constitutionnels sont héréditaires et se transmettent de père en fils aux descendants mâles en ligne directe et par ordre de primogéniture de SA MAJESTÉ LE ROI MOHAMMED VI, à moins que le Roi ne désigne, de Son vivant, un successeur parmi Ses fils, autre que Son fils aîné. Lorsqu’il n’y a pas de descendants mâles en ligne directe, la succession au Trône est dévolue à la ligne collatérale mâle la plus proche et dans les mêmes conditions.

Il n’y a pas, à ma connaissance, de liste officielle des prétendants au trône. Sur la base l’article 43, cela donne donc la liste suivante:
1- Le prince héritier Moulay Hassan, fils du Roi;
2- Le prince Moulay Rachid, frère du Roi;
3- Le prince Moulay Hicham, fils aîné de Moulay Abdallah (frère de Hassan II), cousin du Roi;
4- Le prince Moulay Ismaïl, petit frère de Moulay Hicham, cousin du Roi.
5- Le prince Moulay Abdallah, fils de Moulay Ismaïl.

Si quelqu’un est en mesure de complèter…

Ce principe de primogéniture, atténué par la possibilité pour le Roi de désigner un autre de ses fils comme prince héritier, pose donc le problème de la régence. En effet, depuis la Constitution de 1962 un âge de majorité royal est fixé, qui empêche le Prince héritier mineur d’accèder au trône: de 18 ans en 1962, cette majorité va paradoxalement être abaissée à 16 ans par une révision constitutionnelle adoptée par voie référendaire en 1980, alors même que le Prince héritier et actuel Roi avait 17 ans. Le texte constitutionnel de 2011 va ramener la majorité royale à dix-huit ans. Qui dit majorité royale dit que le Prince héritier mineur ne pourra exercer la fonction de Roi. Son accession au trône n’est cependant que retardée, de sorte qu’une fois atteint l’âge de la majorité royale, il exercera alors la plénitude des pouvoirs royaux (au Maroc, ceci n’est pas une figure de style). Qui alors exercera ses pouvoirs durant cet intermède?

L’option d’un Régent unique a été écartée au Maroc (probablement dû à l’héritage historique des guerres de succession entre héritiers du sultan), et c’est le Conseil de Régence – instance collective – qui depuis 1962 se voit dévolu l’exercice des pouvoirs royaux dans l’attente de la majorité royale de l’héritier – hypothèse d’école, car tant Hassan II que Mohammed VI étaient majeurs au moment du décès de leur père respectif.

La Constitution de 1962 prévoyait ceci:

Article 21.
Le roi est mineur jusqu’à dix huit ans accomplis. Durant la minorité du Roi, un Conseil de régence exerce les pouvoirs et les droits constitutionnels de la couronne.
Le Conseil de régence est présidé par le parent mâle du roi, le plus proche dans la Ligne collatérale mâle et ayant 21 ans révolus, du recteur des Universités et du président de la Chambre des conseillers.

Les fonctions de membre du Conseil de régence sont incompatibles avec les fonctions ministérielles.

Les règles de fonctionnement du Conseil de régence sont fixées par une loi organique.

La Constitution de 1970 allait modifier légèrement ce régime, supprimant l’incompatibilité de l’exercice du mandat de membre du Conseil de Régence et de celui de ministre et rendant impossible l’utilisation des prérogatives royales de révision constitutionnelle par ce Conseil, sans compter la modification de sa composition et l’introduction d’un rôle consultatif de ce Conseil auprès du Roi de ses dix-huit ans à ses vingt-deux ans révolus:

Article 21.
Le roi est mineur jusqu’à dix huit ans accomplis. Durant la minorité du Roi, un Conseil de régence exerce les pouvoirs et les droits constitutionnels de la couronne, sauf ceux relatifs à la révision de la Constitution. Le Conseil de régence fonctionnera comme organe consultatif auprès du roi jusqu’au jour où il aura atteint l’âge de vingt-deux ans accomplis.
Le Conseil de régence est présidé par le parent mâle du roi, le plus proche dans la ligne collatérale mâle et ayant 21 ans révolus. Il se compose, en outre, du premier président de la Cour suprême, du président de la Chambre des représentants et de sept personnalités désignées par le Roi intuitu personae.

Les règles de fonctionnement du Conseil de régence sont fixées par une loi organique.

La Constitution de 1972 maintenait ce régime:

Article 21.
Le roi est mineur jusqu’à dix huit ans accomplis. Durant la minorité du Roi, un Conseil de régence exerce les pouvoirs et les droits constitutionnels de la couronne, sauf ceux relatifs à la révision de la Constitution. Le Conseil de régence fonctionnera comme organe consultatif auprès du roi jusqu’au jour où il aura atteint l’âge de vingt-deux ans accomplis.
Le Conseil de régence est présidé par le parent mâle du roi, le plus proche dans la ligne collatérale mâle et ayant 21 ans révolus. Il se compose, en outre, du premier président de la Cour suprême, du président de la Chambre des représentants et de sept personnalités désignées par le Roi intuitu personae.

Les règles de fonctionnement du Conseil de régence sont fixées par une loi organique.

La révision constitutionnelle de 1980 allait modifier sensiblement cet article, abaissant la majorité royale à 16 ans et retirant la présidence du Conseil de Régence au parent mâle du Roi le plus proche dans la ligne collatérale pour la confier au premier président de la Cour suprême – cela revenait alors à rendre immédiatement effectif l’âge de majorité royale pour le Prince héritier Sidi Mohammed, et à retirer la présidence du Conseil à Moulay Abdallah, frère de Hassan II.

La Constitution de 1992 élargissait la composition du Conseil de Régence et rabaissait l’âge auquel le Conseil de Régence cessait sa fonction consultative auprès du Roi – 20 ans:

Article 21.
Le roi est mineur jusqu’à seize ans accomplis. Durant la minorité du Roi, un Conseil de régence exerce les pouvoirs et les droits constitutionnels de la couronne, sauf ceux relatifs à la révision de la Constitution. Le Conseil de régence fonctionnera comme organe consultatif auprès du roi jusqu’au jour où il aura atteint l’âge de vingt ans accomplis.
Le Conseil de régence est présidé par le premier président de la Cour suprême. Il se compose, en outre, du président de la Chambre des représentants, du président du conseil régional des Oulémas des villes de Rabat et Salé et de dix personnalités désignées par le Roi intuitu personae.

Les règles de fonctionnement du Conseil de régence sont fixées par une loi organique.

La Constitution suivante, de 1996, ne modifiait plus ces dispositions:

Article 21.
Le roi est mineur jusqu’à seize ans accomplis. Durant la minorité du Roi, un Conseil de régence exerce les pouvoirs et les droits constitutionnels de la couronne, sauf ceux relatifs à la révision de la Constitution. Le Conseil de régence fonctionnera comme organe consultatif auprès du roi jusqu’au jour où il aura atteint l’âge de vingt ans accomplis.
Le Conseil de régence est présidé par le premier président de la Cour suprême. Il se compose, en outre, du président de la Chambre des représentants, du président de la Chambre des conseillers, du président du conseil régional des Oulémas des villes de Rabat et Salé et de dix personnalités désignées par le Roi intuitu personae.

Les règles de fonctionnement du Conseil de régence sont fixées par une loi organique.

La Constitution de 2011, outre le relèvement de la majorité royale, ne modifie que la composition du Conseil:

Article 44.
Le Roi est mineur jusqu’à dix-huit ans accomplis. Durant la minorité du Roi, un Conseil de Régence exerce les pouvoirs et les droits constitutionnels de la Couronne, sauf ceux relatifs à la révision de la Constitution. Le Conseil de Régence fonctionnera comme organe consultatif auprès du Roi jusqu’au jour où il aura atteint l’âge de vingt ans accomplis.

Le Conseil de Régence est présidé par le Président de la Cour Constitutionnelle. Il se compose, en outre, du Chef du Gouvernement, du Président de la Chambre des Représentants, du Président de la Chambre des Conseillers, du Président-délégué du Conseil Supérieur du Pouvoir Judiciaire, du Secrétaire général du Conseil supérieur des Oulémas et de dix personnalités désignées par le Roi intuitu personae.

Les règles de fonctionnement du Conseil de Régence sont fixées par une loi organique.

Toutes les versions constitutionnelles ont posé l’exigence d’une loi organique pour l’adoption du texte régissant les modalités de fonctionnement et la composition du Conseil de Régence. En droit constitutionnel marocain, la loi organique n’est en fait qu’une loi soumise à un contrôle de constitutionnalité préalable par l’organe judiciaire en charge de contrôle – actuellement, la Cour constitutionnelle. La loi organique n’offre donc aucune garantie particulière en termes de majorité parlementaire renforcée, de contrôle parlementaire accru ou d’autre modalité substantielle. Cela est d’autant plus vrai depuis 2011 qu’une modalité d’exception d’inconstitutionnalité, copiée sur la question préjudicielle de constitutionnalité du droit français, permet désormais le contrôle – a posteriori – de toute loi lors d’un litige relatif à son application (article 133 de la Constitution).

Plusieurs lois organiques ont été promulguées relativement au Conseil de Régence – le dahir 1-63-300 du 21 jomada II 1383 (9 novembre 1963) portant loi organique relative au Conseil de régence, le dahir 1-70-191 du 1er chaabane 1390 (3 octobre 1970) portant loi organique relative au Conseil de régence et enfin le dahir portant loi organique n° 1-77-290 du 24 chaoual 1397 (8 octobre 1977) relative au Conseil de régence, modifié en 1982 par le dahir 1-81-377 du 11 rejeb 1402 (6 mai 1982) portant promulgation de la loi organique n° 29-80 modifiant le dahir n° 1-77-290 – c’est le texte actuellement en vigueur.

On notera qu’en 1965, alors que l’état d’exception avait été décreté suite aux émeutes de Casablanca du 23 mars 1965, un Conseil de régence provisoire avait été institué par décret royal n° 150-65 du 16 safar 1385 (16 juin 1965). En violation flagrante de l’article 21 alinéa 3 de la Constitution de 1962, 3 de ses membres – dont ironiquement le général Oufkir – étaient ministres. Il est vrai cependant que l’article 35 de ladite constitution donnait au Roi carte blanche:

Lorsque l’intégrité du territoire national est menacée, ou que se produisent des événements susceptibles de mettre en cause le fonctionnement des institutions constitutionnelles, le Roi peut, après avoir consulté les présidents des deux Chambres et adressé un message à la nation, proclamer, par décret royal, l’état d’exception. De ce fait, il est habilité, nonobstant toutes dispositions contraires, à prendre les mesures qu’imposent la défense de l’intégrité territoriale et le retour au fonctionnement normal des institutions constitutionnelles.

En 1980, Hassan II fit preuve du même type de Fingerspitzengefühl qu’en 1965 en nommant par dahir le général Dlimi dans le Conseil de régence…

La dernière loi organique en vigueur est donc celle de 1977, modifiée en 1982. Certains m’objecteront que l’article 44 de la nouvelle constitution fait référence à une loi organique devant en préciser le fonctionnement. Mais cet article n’abroge pas ipso facto la loi organique de 1977: les modifications constitutionnelles introduites en 2011 – relèvement de la majorité royale à 18 ans, modification de la présidence (président de la Cour constitutionnelle et non plus celui de la Cour suprême) et modification de la composition du Conseil de régence (la modification la plus notable étant l’adjonction du Chef du gouvernement) – ne nécessitent guère de modifications. Les présidents des deux chambres du parlement demeurent membres, le Chef de gouvernement ainsi que le Président-délégué du Conseil supérieur du pouvoir judiciaire les rejoignent, le premier président de la Cour suprême est remplacé par le président de la Cour constitutionnelle et le président du Conseil régional des oulémas de Rabat-Salé l’est par le secrétaire général du Conseil supérieur des oulémas, et le Roi continue de nommer 10 autres membres intuitu personae. Un simple dahir de nomination des membres suffirait donc à mettre à jour la réglementation, en attendant la loi organique figurant dans l’agenda législatif du gouvernement Benkirane (mais, et c’est très mauvais signe, confié au Palais pour rédaction, alors même que l’article 78 alinéa 1 de la Constiution précise que l’initiative des lois appartient concurremment au Chef du gouvernement et aux parlementaires – aucun mention du Roi ici).

Certes, la loi organique se réfère aux articles constitutionnels en vigueur en 1977-82, mais il serait possible de considérer ces références implicitement remplacées par celles aux articles correspondants de la nouvelle Constitution. Une telle solution interprétative serait préférable au vide juridique qui existerait si l’on considérait la loi organique de 1977 comme abrogée par le nouveau texte constitutionnel (alors qu’il ne contient aucune disposition en ce sens), alors qu’aucune nouvelle loi organique ne serai venue prendre sa place.

En sens contraire, on relevera l’article 86 de la Constitution, lequel dispose:

Les projets de lois organiques prévues par la présente Constitution doivent avoir été soumis pour approbation au Parlement dans un délai n’excédant pas la durée de la première législature suivant la promulgation de ladite Constitution.

Il ne serait pas déraisonnable d’interpréter cet article comme fixant un terme à la validité des lois organiques anciennes régissant les institutions où la nouvelle Constitution exige l’existence d’une loi organique. Mais l’article est – quelle surprise! – mal rédigé: il aurait fallu préciser que les lois organiques nouvelles devraient être adoptées lors de la législature suivant l’adoption de la Constitution, soit 5 ans (article 62 de la Constitution). La rédaction actuelle n’exige en effet qu’un simple dépôt du projet de loi organique devant le Parlement, ce qui ne garantit en rien son approbation, et encore moins son approbation rapide (l’histoire parlementaire marocaine recense des cas de projets de lois déposés devant la Chambre des représentants mais jamais votés, et d’autres projets de loi ayant mis des années à être adoptés). Et encore une telle rédaction n’aurait-elle pas couvert le cas d’élections anticipées, possibles en vertu des articles 51 et 96 (dissolution décidée par le Roi) et 104 (dissolution décidée par le Chef du gouvernement). Une rédaction optimale aurait donc d’indiquer un délai fixe pour l’adoption des lois organiques – cinq ans par exemple – à peine de caducité des lois organiques en vigueur avant l’adoption de la Constitution de 2011.

Mais que dit la loi organique de 1977 modifiée? Comme le dit déjà le texte constitutionnel, le Conseil de régence est l’organe collectif exercant les pouvoirs que le Roi détient en vertu de la Constitution, à l’exception de ceux relatifs à la révision de la Constitution (article 44 de la Constitution de 2011 et article 1 de la loi organique). Il comporte seize membres, dont 6 membres de droit et 10 nommés par le Roi (article 44 de la Constitution). Depuis la loi organique de modification de 1982, le Conseil ne compte plus – pour la première fois depuis son institution en 1962 – de membre de droit de la famille royale (mais il va de soi que le Roi peut en nommer parmi les 10 personnalités qu’il peut désigner librement). Cette loi organique envisageait au départ l’existence de dix membres au total. Les révisions constitutionnelles successives, en ont fixé le nombre à 13 (en 1980), à 14 (en 1996) et enfin à 16 en 2011, avec les décisions étant prises depuis 1982 à la majorité qualifiée de dix voix (sur 13 en 1982 et sur 16 depuis 2011).

Ce Conseil exerce toutes les prérogatives sauf celles relatives à la révision constitutionnelle – il nomme le Chef du gouvernement et les ministres (article 3 de la loi organique), promulgue la loi (article 4 de la loi organique),  exerce le droit de grâce (article 8 de la loi organique), accrédite les ambassadeurs marocains à l’étranger et reçoit les accréditations des ambassadeurs étrangers au Maroc (article 9 de la loi organique), ratifie les traités (article 10) et dissout la Chambre des représentants (article 11 – aucune mention  de la Chambre des conseillers – crée par la Constitution de 1996 – dans la loi organique). Mais cette loi organique est globalement très régressive sur le plan des déjà illusoires prérogatives parlementaires et gouvernementales prévues dans la Constitution de 2011: les décisions de nomination aux emplois civils sont prises en son sein et non au sein du Conseil des ministres (article 6 de la loi organique, incompatible avec les articles 49 et 91  de la Constitution), de même que celles des magistrats (article 7 de la loi organique, incompatible avec l’article 57 de la Constitution); le Conseil de régence peut adopter des "lois" (je répugne à appeler un texte adopté par un organe non-élu au suffrage universel direct) lorsqu’il a dissout la Chambre des représentants et en attente de son élection (article 11 de la loi organique, incompatible avec l’article 70 de la Constitution) alors que le Roi, qu’il est censé remplacé, n’a plus ce pouvoir; etc…

Pour les nombreux cas où le Roi exerce personnellement des prérogatives, comme la présidence de différents organes constitutionnels, dont le Conseil des ministres, la loi organique de 1977 modifiée dispose que le président du Conseil de régence – c’est-à-dire le président de la Cour constitutionnelle depuis 2011 – remplace le Roi (article 18 de la loi organique), mais n’énonce qu’une liste limitative des organes en question. Le Conseil supérieur des oulémas n’est pas mentionné ni les prérogatives religieuses du Roi, qui lui reviennent pourtant de droit puisque seules les prérogatives royales relatives à la révision constitutionnelle sont exclues du domaine de compétence de ce Conseil de régence. Les prérogatives militaires sont limitées – le président commande les FAR mais ne peut les placer en état d’alerte, ou ordonner des opérations ou des concentrations de force, sans l’accord du Conseil de régence – on voit là la méfiance du système envers un président du Conseil de régence qui pourrait être tenté par un rôle moins provisoire que celui prévu par la Constitution…

Encore plus grave, l’article 18 alinéa 2 de la loi organique, qui dispose que tous les membres du Conseil de régence siègent notamment au Conseil des ministres et au Conseil supérieur de la magistrature (devenu Conseil supérieur du pouvoir judiciaire en 2011) – sans préciser cependant s’ils ont droit de vote ou simplement droit d’assister à ces réunions. Le texte abonde sinon en imperfections, notamment en matière de confusion des pouvoirs – présidé par un magistrat, avec un autre magistrat et deux parlementaires parmi les membres de droit, dans un Conseil aux prérogatives exécutives. De même en matière de conflit d’intérêts: ainsi, le Chef du gouvernement siège dans un organe amené à nommer… son successeur, ou le président de la Chambre des représentants à siéger dans un conseil pouvant dissoudre ladite chambre.

Le pire concerne les dix membres du Conseil de régence nommés intuitu personae par le Roi: la loi organique ne pose aucune condition, quelle qu’elle soit, les concernant – ni même de nationalité ou de moralité, ni aucune incompatibilité – il semblerait opportun, vu l’histoire du Maroc post-1956, d’interdire toute présence de militaire ou de sécuritaire dans ce conseil – militaires et sécuritaires sont là pour exécuter les instructions du pouvoir exécutif, pas pour l’exercer. La durée du mandat de ces membres n’est pas fixée, et aucune règle n’existe en cas de décès, de démission ou d’empêchement. Encore plus choquant du point de vue démocratique: aucun contrôle ou assentiment parlementaire n’existe sur ces dix membres.

C’est donc à un défi que le gouvernement Benkirane, qui a très imprudemment – et contrairement sinon à la lettre sinon à l’esprit de la Constitution de 2011 – délégué la rédaction de la nouvelle loi organique au Palais, aura à relever. La moindre des choses serait de reprendre la main et de préparer une loi organique comblant les failles juridiques et démocratiques, avec le minimum syndical suivant:

  • élection des dix membres intuitu personae du Conseil de régence à la majorité qualifiée des trois quarts par la Chambre des représentants;
  • conditions de nationalité, de moralité et de compétence de ces membres;
  • incompatibilité absolue avec l’exercice de fonctions parlementaire, ministérielle, judiciaire, militaire ou sécuritaire;
  • limitation du rôle de ce Conseil aux seules fonctions royales ne pouvant être exercées par le Chef du gouvernement (notamment les fonctions de chef des armées – qui voudrait d’un Chabat commandant suprême des FAR?), qui devrait hériter du reste;

Plus profondément, c’est d’une réduction substantielle des prérogatives royales dont les institutions marocaines auraient besoin – si le Roi se contentait d’un rôle symbolique (exception éventuellement faite des questions militaires et religieuses), nul besoin de perdre trop de temps à peser sur la balance chaque article de la loi organique sur le Conseil de régence. C’est l’incurie institutionnelle marocaine – ça fait quand même deux ans que la Constitution de 2011 a été adoptée, et que seule une loi organique a vu le jour – qui est la cause d’éventuels problèmes futurs, et il serait futile d’en accabler de manière paranoïaque les complots domestiques ou étrangers habituels.

Hypocrite Matin du Sahara…

Le Matin du Sahara, propriété d’un saoudien et immuable gazette des activités royales, se prend à publier une tribune du président de la Cour pénale internationale (CPI), le magistrat sud-coréen Sang-Hyun Song, appelant à la ratification et au soutien des "Etats du monde entier", groupe dans lequel on peut probablement inclure le Maroc:

Qui souhaite une paix durable et un avenir sûr pour l’humanité se tourne tout naturellement vers la CPI. La ratification du Statut de Rome témoigne avec force de l’engagement d’un État en faveur de la paix, de la justice et de la primauté du droit.

La CPI compte aujourd’hui 121 États parties, et bien d’autres États envisagent activement d’adhérer au système de justice pénale internationale qui se met en place. Chaque État qui ratifie le Statut de Rome apporte sa pierre à l’édification d’un rempart qui protègera les générations futures d’atrocités sans nom.
La CPI ne vient pas en remplacement des tribunaux, des procureurs et des forces de police des États. Dans le cadre du Statut de Rome, c’est en premier lieu aux États et à leurs juridictions qu’il incombe de mener des enquêtes et de poursuivre les auteurs de crimes odieux. Mais si, pour une raison quelconque, cela n’est pas possible, la CPI est là ; elle offre un filet de sécurité.

Après la ratification du Statut de Rome, quiconque a l’intention de commettre sur votre territoire un génocide, des crimes contre l’humanité ou des crimes de guerre s’expose à des poursuites devant la CPI et risque d’être arrêté dans l’un des 121 États parties. Le Statut de Rome offre ainsi une importante protection juridique à la population de chacun des États parties.

Or il s’avère que le Maroc a bien signé le Statut de Rome créant la CPI, mais il ne l’a pas ratifié (pour la distinction entre signature et ratification d’un traité, voir ici), ce qui implique dans les faits que le Statut ne s’applique pas au Maroc, et qu’il ne compte pas parmi les Etats parties au Statut (parmi les Etats membres de la Ligue arabe, seuls les Comores, Djibouti, la Jordanie et la Tunisie l’ont ratifié). Pourquoi le Maroc, malgré de nombreuses exhortations, ne signera-t-il pas le Statut?

En 2007, l’alors ministre des affaires étrangères Mohamed Benaïssa avait explicité les raisons lors d’une question orale au Parlement:

Invité le 3 janvier 2007 à répondre à une question orale concernant la non-ratification par le Maroc du statut de la CPI, l’ex-ministre des Affaires Etrangères, Mohamed Benaïssa, avait en effet déclaré sans ambages : «Les dispositions du traité de la Cour pénale internationale, signé le 8 septembre 2000, s’opposent aux dispositions légales et constitutionnelles marocaines». Un argument de taille puisque les passages incriminés allaient, selon lui, à l’encontre de certaines attributions royales : «La sacralité de la personne du Roi», consacrée par l’article 23 de la Constitution marocaine et le «droit de grâce» reconnu au Souverain en vertu de l’article 34 de la Constitution. Selon M. Benaïssa, l’article 27 du statut de la Cour pénale relatif à l’immunité stipule : «Le présent statut s’applique à tous de manière égale, sans aucune distinction fondée sur la qualité officielle. En particulier, la qualité officielle de chef d’Etat ou de gouvernement, de membre d’un gouvernement ou d’un Parlement, de représentant élu ou d’agent d’un Etat, n’exonère en aucun cas de la responsabilité pénale au regard du présent statut, pas plus qu’elle ne constitue en tant que telle un motif de réduction de la peine». Autre passage mis en cause : l’article 29 qui stipule que «les crimes relevant de la compétence de la Cour ne se prescrivent pas» c’est-à-dire que même au cas où une personne bénéficie d’une grâce royale, elle ne peut se voir soustraite à une poursuite et au jugement de la CPI. Une telle disposition annulerait, de facto, l’une des attributions royales, prévue par l’article 34 de la Constitution qui stipule que «le Roi exerce le droit de grâce». (La Vie économique)

C’est donc le statut constitutionnel du Roi qui empêchait la ratification du Statut de Rome. depuis, nouvelle constitution, qui dit ceci s’agissant du statut du monarque:

Article 46: La personne du Roi est inviolable, et respect lui est dû.

Cet article ne parle pas explicitement d’immunité pénale, mais difficile d’interpréter la mention d’inviolabilité de la personne du Roi comme autorisant des poursuites pénales ou une arrestation, à plus forte raison par un tribunal supranational.

La difficulté est bien évidemment l’article 53 de la Constitution:

Le Roi est chef suprême des Forces armées royales. (…)

De même l’article 58:

Le Roi exerce le droit de grâce.

Ces dispositions constitutionnelles marocaines sont à mettre en comparaison avec l’article 27 du Statut de Rome:

Article 27: Défaut de pertinence de la qualité officielle

1. Le présent Statut s’applique à tous de manière égale, sans aucune distinction fondée sur la qualité officielle. En particulier, la qualité officielle de chef d’État ou de gouvernement, de membre d’un gouvernement ou d’un parlement, de représentant élu ou d’agent d’un État, n’exonère en aucun cas de la responsabilité pénale au regard du présent Statut, pas plus qu’elle ne constitue en tant que telle un motif de réduction de la peine.

2. Les immunités ou règles de procédure spéciales qui peuvent s’attacher à la qualité officielle d’une personne, en vertu du droit interne ou du droit international, n’empêchent pas la Cour d’exercer sa compétence à l’égard de cette personne.

Cela signifie donc que le chef suprême des armées au Maroc bénéficie d’une immunité pénale absolue et coulée dans le béton de la Constitution, y compris vis-à-vis de la CPI, chargée principalement de poursuivre à titre subsidiaire les infractions au droit international humanitaire – on remarquera au passage que ni le Palais ni la commission Menouni désignée par lui n’ont jugé bon d’inclure une disposition dans le texte de la nouvelle constitution permettant d’écarter cet obstacle – une formule du type "nulle disposition de la présente constitution ne fait obstacle à la ratification par le Royaume du Maroc de traités établissant des tribunaux pénaux internationaux" aurait suffi. Certes, le préambule constitutionnel dit bien que "le Royaume du Maroc (…) s’engage (…) à protéger et promouvoir les dispositifs des droits de l’homme et du droit international humanitaire et contribuer à leur développement dans leur indivisibilité et leur universalité". Cette formule, qui relève plus du discours officiel que du texte juridique, peut difficilement, dans le contexte marocain, signifier une exception aux articles 53 et 58 précités. L’article 23 alinéa 7 de la Constitution évoque lui les graves crimes internationaux réprimés par le Statut de Rome:

Le génocide et tous autres crimes contre l’humanité, les crimes de guerre et toutes les violations graves et systématiques des droits de l’homme sont punis par la loi.

Cette disposition ne prévoit cependant aucune ratification du Statut de Rome, mais impose simplement au législateur d’adopter des textes pénaux réprimant lesdits crimes.

Cet oubli – soyons aussi hypocrites que le Matin du Sahara – est d’autant plus regrettable que le Palais n’ignorait en rien la nature constitutionnelle de ces objections, puisqu’elles ont été évoquées à maintes reprises – comme par exemple lors de la table-ronde organisée par la FIDH et l’IER sur ce sujet en… 2004 (eh oui, plus ça change plus rien ne change au Maroc):

La disposition et la disponibilité du Maroc à ratifier le Statut de la CPI ont été évaluées principalement sur le plan juridique. Les obstacles qui ont été relevés ont trait essentiellement au statut constitutionnel du Roi, à l’immunité absolue dont il bénéficie non seulement au titre de sa qualité de chef de l’État, mais au titre de la sacralité de sa personne et à sa qualité de “Commandeur des croyants” et de chef suprême des Armées, ainsi qu’au droit de grâce qu’il exerce sur les personnes condamnées par la justice. (…)

Dans le cas du Maroc, les discussions ont relevé le caractère sérieux de la disharmonie entre les dispositions du Statut de la CPI et celles de la Constitution marocaine, de sorte qu’une révision de la Constitution s’impose. Celle-ci est cependant conditionnée par une procédure qui est lourde (adoption par voie référendaire). Toutefois, l’exemple de la Jordanie a été mis en valeur par les participants en faveur de la prévalence de la volonté politique sur les obstacles juridiques. (Rapport du FIDH, de l’AMDH, de l’OMDH et du Forum Vérité et Justice sur la table-ronde de Rabat du 1 au 3 octobre 2004)

Cette table-ronde avait abouti à l’adoption de l’Appel de Rabat appelant le Maroc à ratifier le Statut de Rome instituant la CPI et à abroger les dispositions de droit qui y étaient contraires. Cet appel, passé dans le cadre de l’opération de communication que fut l’IER, n’a bien évidemment pas été entendu. Dans un rapport de cette même année, la FIDH avait passé en revue les problèmes juridiques soulevés par l’Etat marocain et y avait répondu en donnant l’exemple de solutions pratiquées par d’autres pays parties au Statut de Rome, y compris des monarchies:

Le Maroc serait obligé de réviser sa Constitution par voie référendaire pour rendre les dispositions du droit interne compatibles avec le statut de Rome conformément à l’article 31.3 de la Constitution. Et puisque la procédure de la révision de la Constitution exige le référendum, il y a deux interprétations différentes. L’une considère que la révision concerne seulement la disposition constitutionnelle incompatible avec le traité ; dans ce cas de figure c’est cette disposition qui ferait l’objet du référendum. L’autre position tend à organiser le référendum sur l’ensemble du traité ou du moins accorder au peuple le droit de se prononcer sur les dispositions conflictuelles une à une ce qui est extrêmement difficile et compliqué.

Une solution moins difficile pour le Maroc serait de s’inspirer des expériences du Luxembourg et de la France ; il s’agirait d’ajouter un seul article à la Constitution permettant l’application du Statut de Rome. Le législateur procédera ensuite à la modification des lois nationales pour les rendre compatibles avec le Statut notamment le droit pénal, le Code de procédure pénale, la loi réglementant la Haute Cour et les lois sur l’immunité parlementaire.

Cela ne s’est pas fait en 2011, lors de la révision constitutionnelle, c’est donc en toute logique que les arguments juridiques n’étaient pas pertinents, car aucun groupe politique ne se serait opposé à une ratification du Statut de Rome. C’est donc en toute logique pour des motifs politiques que le Maroc ne souhaite pas ratifier le Satut de Rome. Et c’est donc sans honte que Le Matin du Sahara ose publier cet appel à la ratification du Statut de Rome par tous les Etats ne l’ayant pas encore fait, dont le Maroc. Espérons seulement que le Palais lise Le Matin du Sahara, et pas seulement pour les petites annonces ou les mots croisés…

L’interdiction du voile dans les lycées français de l’étranger est sans base légale

Montrons patte blanche: je ne suis pas du tout hostile aux écoles étrangères – j’ai fait ma scolarité dans celles-ci, et mes enfants y font la leur. J’estime qu’elles peuvent être une bonne chose pour un pays, en tant que scolarité d’appoint, mais il est malsain d’en faire la colonne vertébrale de l’enseignement primaire, comme c’est le cas au Maroc. Si problème il y a, dans le cas spécifique des écoles françaises au Maroc, c’est surtout en raison des privilèges indus qui leur sont accordés par les autorités marocaines.

Un exemple récent, révélé par mamfakinch.com: "A cause de leur hijab deux étudiantes marocaines interdites de concours au Lycée Descartes". Selon ce site d’information qui fait partie du mouvement du 20 février, deux étudiantes voilées, qui voulaient passer un concours d’entrée à HEC (une école de commerce française), se sont vues refuser l’entrée au lycée français Descartes de Rabat pour avoir porté un voile. Le lycée Descartes s’explique:

« Conformément aux lois françaises appliquées dans l’établissement, » nous explique Mme Meryem Kechoun, responsable de l’accueil au Lycée Descarte, »le port du voile islamique est interdit pour les élèves comme pour les enseignants ». »C’est le cas depuis Jules Ferry » poursuit Mme Kechoun qui précise que « il ne s’agit pas là d’un parti pris de la France vis à vis de la religion musulmane. Nous appliquons la même règle dans tous nos établissements a travers le monde. »

On notera que Mme Kechoun est quelque peu fâchée avec l’histoire de sa république, puisque l’interdiction du voile à l’école publique date plus de l’époque de Luc Ferry – dont la signature figure sous la loi d’interdiction du voile de 2004 – que de celle de Jules Ferry (mort en 1893), mais allons au fond des choses.

"Mon choix"

Le statut juridique du Lycée Descartes (cette remarque vaut pour tous les autres lycées français du Maroc que sont le lycée Lyautey de Casablanca, le lycée Régnault de Tanger, le Lycée Paul Valéry de Meknès et le lycée Victor Hugo de Marrakech), est double. Il est tout d’abord un lycée géré directement, en régie directe, par l’Etat français, et donc par l’ambassade de France au Maroc, et plus particulièrement "par le Service de Coopération et d’Action Culturelle (SCAC), chargé de l’Enseignement Français au Maroc", mais il est également un établissement scolaire sur le sol marocain auquel s’applique la loi marocaine.

Précisons que les établissements scolaires en régie directe sont numériquement majoritaires - 23 sur 38 – parmi les établissements scolaires français au Maroc assurant un enseignement reconnu par le ministère français de l’éducation nationale. Le Code français de l’éducation régit – en droit français – le statut de ces établissements scolaires de l’étranger au titre V, livre IV, IIe partie de la partie législative de ce code ainsi qu’au titre V, livre IV de la partie réglementaire de ce code.

L’article L451-1 dispose ainsi de manière générale:

Des décrets en Conseil d’Etat fixent les conditions dans lesquelles les dispositions du présent code sont appliquées aux établissements scolaires français à l’étranger, compte tenu de leur situation particulière et des accords conclus avec des Etats étrangers.

L’article Article L452-3 régit le cas spécifique d’établissements scolaires en gestion directe tels le lycée Descartes, placés sous la tutelle de l’Agence pour l’enseignement français à l’étranger:

L’agence gère les établissements d’enseignement situés à l’étranger, dépendant du ministère des affaires étrangères ou du ministère de la coopération et placés en gestion directe, pour lesquels elle reçoit des crédits de l’Etat permettant de couvrir les engagements qu’il assume. La liste de ces établissements est établie par arrêté conjoint du ministre chargé des finances, du ministre chargé des affaires étrangères et du ministre chargé de la coopération.

Il faut se reporter à la partie réglementaire de ce code pour avoir plus de précisions sur le statut de ces écoles en régie directe. L’article R-454-1 énumère les dispositions du Code de l’éducation s’appliquant aux établissements scolaires français à l’étranger, mais il ne mentionne pas dans cette énumération le fameux article L-141-5-1 du Code de l’éducation, introduit par la loi n° 2004-228 du 15 mars 2004 encadrant, en application du principe de laïcité, le port de signes ou de tenues manifestant une appartenance religieuse dans les écoles, collèges et lycées publics:

Dans les écoles, les collèges et les lycées publics, le port de signes ou tenues par lesquels les élèves manifestent ostensiblement une appartenance religieuse est interdit.

Le règlement intérieur rappelle que la mise en oeuvre d’une procédure disciplinaire est précédée d’un dialogue avec l’élève.

Cette loi, adoptée en 2004, contenait une disposition en délimitant le champ d’application:

Article 2
I. – La présente loi est applicable :

1° Dans les îles Wallis et Futuna ;

2° Dans la collectivité départementale de Mayotte ;

3° En Nouvelle-Calédonie, dans les établissements publics d’enseignement du second degré relevant de la compétence de l’Etat en vertu du III de l’article 21 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie.

Il résulte donc de l’effet combiné de l’article R-454-1 du Code de l’éducation et de l’article 2 de la loi n° 2004-228 interdisant le voile dans les établissements scolaires publics que l’interdiction du port du voile dans les établissements scolaires français à l’étranger n’a pas de base législative ou réglementaire. Le statut juridique de la question du port de symboles religieux tels le voile dans ces écoles est régi par les principes généraux du droit français tels que dégagés par la jurisprudence administrative française avant l’interdiction législative de 2004, mais avec cette complication supplémentaire qu’il faut alors tenir compte également – en vertu de la loi française elle-même – du droit étranger, c’est-à-dire celui de l’Etat sur le territoire duquel se trouve ces écoles françaises de l’étranger.

Petite parenthèse: les deux étudiantes voilées en question ne sont pas inscrites au lycée Descartes, mais venaient simplement y passer un concours d’entrée aux classes préparatoires d’économie (prépas HEC) organisé dans l’enceinte du lycée. Il résulte du Code français de l’éducation que la préparation aux écoles (les classes préparatoires aux grandes écoles) est soumise aux dispositions régissant l’enseignement supérieur – cf. l’article L-612-3 alinéa 3:

La préparation aux écoles est assurée dans les classes préparatoires des lycées et dans les établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel, dans des conditions fixées par décret.

Cet article figure dans la troisième partie de la partie législative du Code de l’éducation, relative à l’enseignement supérieur. Il s’ensuit qu’en bonne logique juridique – mais existe-t-elle en pratique lorsqu’il s’agit du port du voile? – l’article L-141-5-1 ne devrait pas trouver à s’y appliquer, puisqu’il vise les "élèves", terme applicable à l’enseignement primaire et secondaire, alors que le terme équivalent pour l’enseignement secondaire est "étudiant". Mais le libellé de l’article L-141-5-1 peut porter à confusion, puisqu’il dispose  l’interdiction du voile dans les écoles, les collèges et lycées publics, sans établir de distinction explicite entre les élèves – des écoles, collèges et lycées – et les étudiants de classes préparatoires qui y passent les concours ou y suivent des enseignements. Rappelons cependant que comme montré précédemment, l’interdiction de l’article L-141-5-1 ne trouve pas à s’appliquer aux écoles françaises de l’étranger.

Revenons à la prise en compte du droit étranger, c’est-à-dire du droit du pays sur lequel se trouve établie une école française à l’étranger. Ceci découle du bon sens: la loi française ne saurait, en vertu du principe de l’égale souveraineté des Etats, régir uniquement ce qui se passe sur son territoire – la loi française dispose pour le territoire français, pas pour le territoire marocain. Les établissements scolaires français à l’étranger sont donc, en toute logique juridique, soumis au droit scolaire des Etats sur le territoire desquels ils sont implantés. Le législateur français le reconnaît lui-même de bon coeur, puisque l’article L-451-1 précité énonce que les textes réglementaires régissant ces établissements scolaires doivent tenir compte "de leur situation particulière et des accords conclus avec des Etats étrangers".

Rappelons que contrairement à une légende tenace, en cours chez les non-juristes et même chez certains juristes qui – eux- sont inexcusables sur ce point, les locaux d’une ambassade ou mission diplomatique, y compris ceux d’un service géré directement par une ambassade comme le sont les écoles françaises de l’étranger, ne bénéficient d’aucune sorte d’extraterritorialité. En vertu de cette idée fausse, les locaux de missions diplomatiques feraient partie du territoire de l’Etat accréditaire – dans le cas du lycée Descartes, de la France – et non de celui de l’Etat hôte – en l’occurence, le Maroc. Cette théorie, principalement formulée dans la doctrine du droit international public, n’a plus cours depuis au moins le XIXe siècle. Par contre, ces locaux relevant d’une mission diplomatique bénéficient des privilèges et immunités reconnus par la coutume internationale et codifiés dans la Convention de Vienne de 1961 sur les relations diplomatiques.

Les missions diplomatiques à l’étranger, et ceux qui en dépendent, se doivent donc de respecter le droit du pays hôte, comme le confirme la Convention de Vienne:

Article 41
1. Sans préjudice de leurs privilèges et immunités, toutes les personnes qui bénéficient de ces privilèges et
immunités ont le devoir de respecter les lois et règlements de l’État accréditaire. Elles ont également le devoir de ne pas s’immiscer dans les affaires intérieures de cet État.
2. Toutes les affaires officielles traitées avec l’État accréditaire, confiées à la mission par l’État accréditant,
doivent être traitées avec le Ministère des affaires étrangères de l’État accréditaire ou par son intermédiaire, ou avec tel autre ministère dont il aura été convenu.
3. Les locaux de la mission ne seront pas utilisés d’une manière incompatible avec les fonctions de la
mission telles qu’elles sont énoncées dans la présente Convention, ou dans d’autres règles du droit international
général, ou dans les accords particuliers en vigueur entre l’État accréditant et l’État accréditaire.

Si le respect du droit du pays hôte est affirmé, les privilèges et immunités y posent certaines limites. Les immunités sont des immunités de juridiction mais principalement d’exécution: l’immunité d’exécution signifie principalement que les agents diplomatiques sont inviolables et ne peuvent faire l’objet d’aucune mesure de privation de liberté – ceci vaut en matière pénale (l’arrestation ou la détention), mais aussi en matière civile – l’exécution forcée n’est pas possible contre les biens ou la demeure d’un diplomate.

Article 29
La personne de l’agent diplomatique est inviolable. Il ne peut être soumis à aucune forme d’arrestation ou
de détention. L’État accréditaire le traite avec le respect qui lui est dû, et prend toutes mesures appropriées pour
empêcher toute atteinte à sa personne, sa liberté et sa dignité.

Article 30
1. La demeure privée de l’agent diplomatique jouit de la même inviolabilité et de la même protection que les
locaux de la mission.
2. Ses documents, sa correspondance et, sous réserve du paragraphe 3 de l’article 31, ses biens jouissent
également de l’inviolabilité.

La même immunité d’exécution vaut pour les locaux de la mission diplomatique:

Article 22
1. Les locaux de la mission sont inviolables. Il n’est pas permis aux agents de l’État accréditaire d’y pénétrer,
sauf avec le consentement du chef de la mission.
2. L’État accréditaire a l’obligation spéciale de prendre toutes mesures appropriées afin d’empêcher que les
locaux de la mission ne soient envahis ou endommagés, la paix de la mission troublée ou sa dignité amoindrie.
3. Les locaux de la mission, leur ameublement et les autres objets qui s’y trouvent, ainsi que les moyens de
transport de la mission, ne peuvent faire l’objet d’aucune perquisition, réquisition, saisie ou mesure d’exécution.

Avec ou sans voile, la cité est à tous!

L’immunité de juridiction implique qu’un agent diplomatique ne puisse faire l’objet d’un procès pénal et, dans certaines conditions, d’un procès civil:

Article 31
1. L’agent diplomatique jouit de l’immunité de la juridiction pénale de l’État accréditaire. Il jouit également de l’immunité de sa juridiction civile et administrative, sauf s’il s’agit:
a) D’une action réelle concernant un immeuble privé situé sur le territoire de l’État accréditaire, à moins que l’agent diplomatique ne le possède pour le compte de l’État accréditant aux fins de la mission;
b) D’une action concernant une succession, dans laquelle l’agent diplomatique figure comme exécuteur testamentaire, administrateur, héritier ou légataire, à titre privé et non pas au nom de l’État accréditant;
c) D’une action concernant une activité professionnelle ou commerciale, quelle qu’elle soit, exercée par l’agent diplomatique dans l’État accréditaire en dehors de ses fonctions officielles.
2. L’agent diplomatique n’est pas obligé de donner son témoignage.
3. Aucune mesure d’exécution ne peut être prise à l’égard de l’agent diplomatique, sauf dans les cas prévus aux alinéas a), b) et c) du paragraphe 1 du présent article, et pourvu que l’exécution puisse se faire sans qu’il soit porté atteinte à l’inviolabilité de sa personne ou de sa demeure.
4. L’immunité de juridiction d’un agent diplomatique dans l’État accréditaire ne saurait exempter cet agent de la juridiction de l’État accréditant.

Article 32
1. L’État accréditant peut renoncer à l’immunité de juridiction des agents diplomatiques et des personnes qui bénéficient de l’immunité en vertu de l’article 37.
2. La renonciation doit toujours être expresse.
3. Si un agent diplomatique ou une personne bénéficiant de l’immunité de juridiction en vertu de l’article 37 engage une procédure, il n’est plus recevable à invoquer l’immunité de juridiction à l’égard de toute demande reconventionnelle directement liée à la demande principale.
4. La renonciation à l’immunité de juridiction pour une action civile ou administrative n’est pas censée impliquer la renonciation à l’immunité quant aux mesures d’exécution du jugement, pour lesquelles une renonciation distincte est nécessaire.

Le lycée Descartes, géré directement par l’ambassade de France au Maroc, pourrait donc raisonnablement être considéré comme un local diplomatique où la force publique ou l’administration marocaine ne saurait pénétrer sans autorisation préalable du chef d’établissement, voire du chef de la mission diplomatique française au Maroc (immunité d’exécution).  La Convention de Vienne ne comporte pas de disposition explicite sur l’immunité de juridiction dont disposent les missions diplomatiques – surtout s’agissant d’établissements scolaires, qui ne font pas partie des missions normales d’une mission diplomatique. D’autre part, la tendance lourde en matière de droit des privilèges et immunités diplomatiques va vers le rétrécissement du domaine où cette immunité trouve à s’appliquer – même au Maroc, où j’ai eu connaissance de jugements judiciaires prononçant la saisie d’avoirs bancaires détenus par des missions diplomatiques dans le cadre de litiges contractuels. Aucune raison relative au respect de la souveraineté d’un Etat étranger ne s’impose au cas d’un établissement scolaire géré par cette mission en territoire étranger – gérer une école est une activité administrative ordinaire qui ne relève en rien des actes dits de gouvernement auxquels l’immunité de juridiction devrait s’appliquer avec rigueur. Rien n’empêcherait donc en droit de faire jouer le droit marocain à l’encontre du lycée Descartes.

Mais quel droit marocain? L’enseignement scolaire au Maroc est régi par un texte de base, le dahir n° 1-63-071 du 25 joumada II 1383 (13 novembre 1963) relatif à l’obligation de l’enseignement, mais il ne contient guère de précisions nous concernant. Il faut se reporter à la loi n° 06-00 formant statut de l’enseignement scolaire privé, dont l’article 31 prévoit qu’elle ne s’applique pas aux "établissements d’enseignement exerçant leur activité dans le cadre d’accords conclus entre le gouvernement du Royaume du Maroc et des gouvernements étrangers ou des organismes internationaux" – bref, la loi marocaine sur l’enseignement privé ne s’applique pas aux lycées français du Maroc, sauf que l’académie régionale, chargée du contrôle de l’enseignement public dans son ressort territorial, est également en charge de l’inspection du respect des clauses de ces accords internationaux (alinéa 2 de cet article 31).

Parenthèse: à titre de comparaison, le Code français de l’éducation contient plusieurs séries de dispositions relatives d’une part aux écoles publiques ou privées sous contrat avec l’éducation nationale (les sections internationales ou binationales de ces écoles) et d’autre part aux écoles privées hors contrat – c’est-à-dire sans financement public – lesquelles sont "entièrement libres dans le choix des méthodes, des programmes et des livres, sous réserve de respecter l’objet de l’instruction obligatoire tel que celui-ci est défini par les articles L. 131-1-1 et L. 131-10" (article L-442-3). Ces écoles sont néanmoins soumises au régime de l’autorisation préalable (voir le livre IV, titre IV de la partie législative du Code de l’éducation). Les dispositions de la loi marocaine sont donc particulièrement légères et favorables aux établissements étrangers tel le lycée Descartes.

Revenons-en au droit marocain – qui ne contient de toute façon aucune disposition sur le port du voile dans les établissements scolaires au Maroc. On a donc vu qu’il renvoie aux accords internationaux s’agissant des établissements du type des lycées français. Pour les lycées français au Maroc, c’est la Convention de partenariat pour la coopération culturelle et le développement entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement du Royaume du Maroc de 2005. Le titre V de cette convention régit les établissements scolaires:

TITRE V: ÉTABLISSEMENTS D’ENSEIGNEMENT, DE FORMATION, INSTITUTIONS CULTURELLES ET CENTRES DE RECHERCHE

Article 23

Chacune des Parties favorisera sur son territoire, et sous réserve d’une autorisation préalable délivrée par le ministère de tutelle, l’établissement d’institutions culturelles, de centres de recherche et d’établissements scolaires de l’autre Partie, en renforçant le développement de la collaboration déjà existante en la matière.

Article 24

La présente Convention s’applique exclusivement aux établissements et institutions définis en annexes A et B faisant partie intégrante de la Convention.
Toute création ultérieure d’un établissement similaire ou ouverture d’annexes d’établissements existants fera l’objet d’un accord préalable sous forme d’échange de lettres entre les Parties, par voie diplomatique.

Article 25

La suppression d’un de ces établissements doit faire l’objet d’une déclaration préalable permettant au Gouvernement de l’Etat de résidence de formuler ses observations et ses suggestions afin de parvenir, dans toute la mesure du possible, à un accord sur les modalités de cette suppression.

Article 26

Les dispositions particulières relatives aux établissements d’enseignement, institutions culturelles et centres de recherche sont définies dans le premier et le second protocoles administratifs et financiers annexés à la présente Convention.

Le second protocole administratif et financier de cette convention contient également des dispositions pertinentes:

Chapitre 1er: Les établissements et institutions relevant du droit français
Article 7

Les établissements relevant du droit français sont placés sous l’autorité de l’Ambassade de France au Maroc.
Ces établissements disposent de la capacité à passer, sur le territoire du Royaume du Maroc, les actes juridiques nécessaires à leur fonctionnement dans le respect des lois et règlements en vigueur.

Article 8

L’activité de ces établissements peut se dérouler dans le cadre d’une coopération décentralisée au Maroc. A cette fin, ils peuvent établir des relations avec les départements ministériels et autres organismes publics, collectivités locales, sociétés, associations et personnes privées.

Article 9

L’activité de ces établissements comprend :
― L’enseignement tel que défini au chapitre 3 du présent Protocole ;
― L’organisation de conférences, colloques et autres rencontres, spectacles, concerts et expositions ;
― La participation à des manifestations culturelles et scientifiques ;
― La publication et la diffusion de programmes d’information, de catalogues et d’autres documents de caractère culturel, didactique, scientifique, quel qu’en soit le support matériel ;
― L’entretien d’une bibliothèque, d’une salle de lecture et d’une médiathèque permettant la consultation et le prêt de livres, journaux, revues, disques, cassettes, diapositives et autres documents de caractère culturel, didactique, scientifique et technique, quel qu’en soit le support matériel ;
― L’invitation et l’accueil de chercheurs, conférenciers et artistes ;
― L’information sur les questions culturelles, scientifiques et techniques françaises ;
― L’organisation de cours et d’ateliers pour l’étude de la langue française et de programmes de formation continue en matière linguistique, scientifique et artistique ;
― La conduite de programmes et d’actions de recherche,
et toute activité permettant au public marocain de mieux connaître la France et de développer une coopération entre les deux pays.

Article 10

Ces établissements peuvent organiser leurs activités à l’extérieur de leurs bâtiments et utiliser d’autres locaux pour mener des activités visées plus haut dans le texte.
L’Etat marocain permet l’accès sans entrave du public aux activités de ces établissements, qu’elles aient lieu dans leurs bâtiments ou dans d’autres locaux, et veille à ce que ces établissements puissent faire usage de tous les moyens disponibles pour informer le public de leurs activités.

Article 11

Ces établissements n’ont pas de but lucratif, ils ne peuvent conduire d’activités commerciales. Ne sont pas considérées comme telles, notamment :
― La perception de droits de scolarité et d’écolage ;
― La perception de droits d’entrée pour les manifestations qu’ils organisent et de droits d’inscription à des cours et à d’autres activités ;
― La vente de catalogues, affiches, programmes, livres, documents audiovisuels et matériel pédagogique, quel qu’en soit le support, et autres objets en relation directe avec les manifestations qu’ils organisent ;
― L’entretien d’une cafétéria pour leur public.

Article 12

Les études et travaux de construction ou de déménagement exécutés pour ces établissements sont dirigés, après délivrance du permis de construire et conformément aux règles d’urbanisme de l’Etat marocain, par l’Etat français qui fait appel aux entreprises de son choix.

Article 13

Le personnel de ces établissements peut être composé :
― D’agents publics français relevant du droit français. Ces agents sont soumis au régime français de sécurité sociale ;
― D’agents recrutés localement selon les dispositions du droit marocain.

On notera qu’aucune de ces dispositions conventionnelles n’interdit le port de symboles religieux par les élèves ou étudiants fréquentant ces établissements scolaires. Aucune disposition des textes marocains précités ne contient de telle disposition. Aucune disposition de la convention écarte la compétence des tribunaux marocains pour tout recours contre une décision de refus d’accès à un de ces établissements scolaires pour motif de port du hijab. Un tel recours devant le tribunal administratif de Rabat pourrait se fonder sur la Constitution de 2011, dont l’article 3 dispose que "l‘Islam est la religion de l’Etat, qui garantit à tous le libre exercice des cultes". Citons également l’article 19:

L’homme et la femme jouissent, à égalité, des droits et libertés à caractère civil, politique, économique, social, culturel et environnemental, énoncés dans le présent titre et dans les autres dispositions de la Constitution, ainsi que dans les conventions et pactes internationaux dûment ratifiés par le Royaume et ce, dans le respect des dispositions de la Constitution, des constantes et des lois du Royaume.

Par ce biais, les traités internationaux ratifiés par le Maroc ont valeur constitutionnelle dans la mesure où ils accordent des "droits et libertés à caractère civil, politique, économique, social, culturel et environnemental" aux individus. C’est le cas du Pacte international relatif aux droits civils et politiques de 1966, ratifié par le Maroc, dont l’article 18 s’applique au cas d’espèce:

Article 18

1. Toute personne a droit à la liberté de pensée, de conscience et de religion; ce droit implique la liberté d’avoir ou d’adopter une religion ou une conviction de son choix, ainsi que la liberté de manifester sa religion ou sa conviction, individuellement ou en commun, tant en public qu’en privé, par le culte et l’accomplissement des rites, les pratiques et l’enseignement.

2. Nul ne subira de contrainte pouvant porter atteinte à sa liberté d’avoir ou d’adopter une religion ou une conviction de son choix.

3. La liberté de manifester sa religion ou ses convictions ne peut faire l’objet que des seules restrictions prévues par la loi et qui sont nécessaires à la protection de la sécurité, de l’ordre et de la santé publique, ou de la morale ou des libertés et droits fondamentaux d’autrui.

4. Les Etats parties au présent Pacte s’engagent à respecter la liberté des parents et, le cas échéant, des tuteurs légaux de faire assurer l’éducation religieuse et morale de leurs enfants conformément à leurs propres convictions.

J’encourage vivement les organisations marocaines de défense des droits de l’homme d’aider les deux étudiantes voilées à porter leur affaire devant la justice marocaine. Si jamais celle-ci devait s’estimer incompétente, j’invite les parlementaires et le gouvernement à modifier la loi pour rétablir la souveraineté marocaine et faire respecter les libertés individuelles par les établissements scolaires étrangers au Maroc (et non, je n’oublie pas qu’il y a bien d’autres domaines dans lesquels ces libertés individuelles devraient être affermies au Maroc, y compris dans le domaine de la liberté religieuse dont il s’agit ici – notamment le droit des musulmans à renier leur foi ou celui des Marocaines musulmanes à épouser des non-Musulmans).

Monarchies arabes: Encore un rapport dont la MAP ne parlera pas

La fondation étatsunienne Carnegie Endowment for International Peace vient de sortir un rapport  – "Arab monarchies: Chance for reform, yet unmet" – sur la façon dont les monarchies arabes – Maroc, Jordanie et pays du Golfe – ont géré ce printemps de la révolte. Les auteurs en sont l’universitaire étatsunienne Marina Ottaway et l’ex-ministre des affaires étrangères et vice-premier ministre jordanien Marwan Muasher. La partie consacrée au Maroc mérite d’être citée en partie.

Les auteurs du rapport sont sans illusion sur la transparence et le côte participatif de la procédure de révision constitutionnelle:

Mohammed’s approach followed the well-established pattern of preempting bottom-up demands by offering limited top-down reforms, a model that has characterized the style of the Moroccan monarchy since the final years of Hassan II’s reign in the late 1990s. (…)

On March 9, just two weeks after the start of protests, the king announced the drafting of a new constitution, despite the fact that the country’s protests had been limited compared to those of Tunisia and Egypt. Because he moved quickly and ahead of the protesters, he enjoyed complete flexibility in deciding who would write the document and thus how far it would go in fashioning a new political system. At a time when Egypt and Tunisia were shaken by acrimonious controversy over whether their constitutions should be written by an elected constitutional assembly or by an appointed committee before the staging of elections, Morocco’s king answered the question himself before it was asked: the constitution would be prepared by a commission of experts named by the king and headed by one of his advisers, Abdellatif Menouni.

Un bref commentaire: Abdeltif Menouni n’était pas -formellement du moins – conseiller du Roi lorsqu’il fut désigné président de la commission royale chargée d’élaborer le projet de constitution – ce ne fut qu’après le référendum plébiscitaire qu’il rejoigna le cabinet royal.

Le rapport mentionne ensuite le fumeux "mécanisme de suivi" dirigé par le conseiller royal Mohamed Moatassime et qui regroupait principalement chefs de partis. Censé les tenir informés de la teneur – confidentielle – des travaux de la commission royale, ce mécanisme fut très largement passif et n’informa les chefs de partis qu’à la dernière minute:

Indeed, the experts’ commission received many submissions, some of them entire constitutional drafts and others only suggestions on key points.Participation, however, stopped with these submissions. No follow-up debate was organized and the “mechanism” was not consulted again until its members were summoned on June 8 to hear an oral presentation on the new constitution. They did not see the written draft until June 16, only one day ahead of the general public.

Le rapport ne mentionne pas qu’Abdellillah Benkirane du PJD fut tout particulièrement écouté en raison de ses objections à la liberté de croyance, lui préférant la liberté des cultes.

Le fond de la révision est abordé par l’aspect identitaire – religion et ethnicité – et l’aspect institutionnel – les pouvoirs du Roi. Sur le premier point, le rapport note à juste titre que la charia n’est pas mentionnée comme source du droit:

Compared to the text of most Arab constitutions, which proclaim sharia as one of the sources, if not the source, of law, the new Moroccan constitution (like the previous one) is quite liberal.

Sur la question institutionnelle, le rapport constate l’évidence, à savoir que la monarchie parlementaire n’est pas à l’ordre du jour, du moins celui imposé par cette constitution:

The constitution does not transform Morocco into a constitutional monarchy (or a parliamentary monarchy, in the language favored by Moroccans) where the king does not govern—that was not the intention. But the constitution does impose new formal limits on the king’s power, stipulating that he must nominate the “president of the government,” as the prime minister is now known, from the party that has received the largest number of votes in the elections. On the other hand, the constitution reserves three crucial areas—religion, security, and strategic policy choices—as the king’s exclusive domain. When such issues are discussed, the king will preside over the cabinet, which automatically ensures that he will have the last word—and probably the first—in any decision.

C’est un raccourci erroné: en gardant la présidence du Conseil des ministres (article 48 de la Constitution), le Roi préside non seulement aux discussions sur "les orientations stratégiques de la politique de l’Etat" (article 49) mais aussi à celles sur les projets de loi de révision constitutionnelle, les projets de lois organiques, les orientations générales du projet de loi de finances, les projets de lois-cadre concernant les objectifs fondamentaux de l’activité économique, sociale, environnementale et culturelle de l’Etat, l’amnistie, les textes en matière militaire, la déclaration de l’état de siège, la déclaration de guerre, la nomination à des emplois civils stratégiques et enfin la dissolution de la Chambre des représentants.  D’autre part, ce domaine n’est pas un domaine exclusif du monarque, puisque le gouvernement et le parlement y conservent des prérogatives non-négligeables, si tant es qu’ils souhaitent véritablement les exercer, ce qui est une autre affaire.

Les auteurs du rapport soulignent en outre qu’au delà des textes, c’est l’attitude servile de la classe politique qui permet au Palais d’exercer un pouvoir aussi dominant:

Further reducing the likelihood that parliament and the cabinet will attempt to expand their domain is a long history  of passivity and deference to the king. Analysts argue that even under the old constitution, the parliament and the cabinet could have exercised considerably more influence on policies than they did. It is thus safe to assume that reform in all areas will be tightly controlled by the sovereign.

C’est l’absence d’une classe politique se battant pour étendre le domaine d’action du gouvernement et du parlement qui menace principalement la mise en oeuvre de la réforme constitutionnelle, estiment les auteurs:

There is a real possibility that the new constitution’s passage will not be followed by real political reform, however. This, in turn, could spell trouble for the future. Because of the ambiguity of the text where the power of the sovereign is concerned, the king can still maintain control over most decisions unless he is challenged by political parties in the parliament or the extraparliamentary opposition. However, many of the old parties are palace parties that have no intention to challenge Mohammed.

Le résultat de l’opération référendaire est considérée comme un véritable plébiscite qui affaiblit la constitution:

The constitutional draft was submitted to a popular referendum on July 1 and, as expected, easily won approval. Official sources reported that 98.5 percent of voters approved the new document, and that voter turnout was 73 percent. The overwhelming referendum victory may have weakened, rather than strengthened, the chances that the constitution will be fully implemented. The absence of discussion about the new constitution suggests that the vote was a declaration of confidence in the king and his leadership more than a declaration of support for a set of rules by which the king is expected to abide.

Le rapport ne place pas beaucoup d’espoirs dans le PJD, perçu comme étant plus tenté par la quête de respectabilité que par une volonté de réforme:

the PJD has made it clear repeatedly that one of its major goals is to be accepted as a legitimate political player and to become fully integrated into the political system. This desire for integration was clear in the last parliament, where the PJD, which had won the second-largest number of seats in the 2007 elections, behaved as an extremely loyal opposition, never exercising much pressure for change, despite its theoretical commitment to a stronger parliament.

Le bilan est finalement assez pessimiste:

At least superficially, Morocco looks like a model that all Arab monarchies would be well advised to follow, providing a lesson on how even limited top-down reform, if delivered quickly and graciously, can preempt pressure for more drastic change from the bottom.

Yet, several factors could still turn the king’s victory into a pyrrhic one. The new constitution has failed to convince the majority of Moroccans that the new parliament will play an important role.(…)

Most important in the long run is the possible awakening of the extraparliamentary opposition, including the February 20th movement and the perennial dark horse of Moroccan politics, the Islamist al-Adl wal-Ihsan movement.

The February 20th protest movement has vowed to continue its fight for deeper reforms. Thus far, it has attracted little support, with demonstrations in Rabat and even in the more rambunctious, gritty Casablanca rarely drawing more than a few thousand protesters. Yet, behind the listless demonstrations lurks much discontent. Morocco suffers from the same economic ills as other non-oil-producing Arab countries (…)

The king has definitely won the first battle, but the outcome of the war is far from certain.

Les auteurs accordent à Al adl wal ihsan un rôle déterminant dans la suite des événements, analyse que je ne partage pas forcément:

Potentially more important than the February 20th movement itself are the organizations backing it, particularly al-Adl wal-Ihsan, which is considered to be the largest Islamist organization in the country (although membership figures are not available). The group refuses to participate openly in the political process because it does not accept the legitimacy of the monarchy, the king’s role as “commander of the faithful,” and a political system it considers highly corrupt. While expressing support for the February 20th movement, al-Adl wal-Ihsan has continued to sit on the sidelines. Although it does not encourage its members to participate in demonstrations, it could quickly become a major player if protests were to resume, and this could be a game changer.

Entretemps, Al adl wal ihsan a de facto quitté le mouvement du 20 février, suite à la nomination d’Abdellilah Bekirane en tant que chef du gouvernement, sans doute dans l’espoir de se voir enfin reconnaître un statut légal…

Voilà en tout cas un rapport qui n’aura sans doute pas les honneurs de la MAP…

"Dans le cas de Bassima Haqqaoui, elle est certainement la plus hermétique…"

Il ne faut pas se moquer trop légèrement de la presse féminine. Ainsi, le dernier numéro de Femmes du Maroc (janvier 2012) contient-il une série très intéressante de réactions à la victoire électorale du PJD. On y voit ainsi Aïcha Ech-Chenna, Latefa Ahrare, Abdellah Taïa et Mohamed Horani (CGEM) réagir à l’arrivée du PJD à la tête du gouvernement. J’ai trouvé particulièrement intéressante la réaction du professeur Chafik Chraïbi, président de l’Association marocaine de lutte contre l’avortement clandestin (AMLAC):

Non, je n’ai pas peur et je ne suis pas vraiment pessimiste. Le PJD est le premier parti politique avec lequel j’ai eu des contacts car quand j’ai créé l’AMLAC, c’est le parti qui m’a reçu le plus facilement en me permettant de faire une journée d’étude au sein même du parlement et d’ouvrir le débat. Toutefois, un problème de taille réside dans le fait que ses membres sont très divisés sur la question. Ainsi, M El Othmani fait figure d’exception en déclarant de façon claire et puverte être pour la légalisation partielle de l’avortement dans certaines conditions, à savoir le viol, les malformations foetales, et j’étais même étonné d’apprendre qu’il était aussi pour cette pratique dans certaines situations sociales. Mais M. El Othmani ne représente pas le PJD… et c’est bien ce qui m’inquiète. Dans le cas de Bassima Haqqaoui, elle est certainement la plus hermétique et elle s’est montrée, dès le premier jour, d’une virulence et d’une agressivité extrême s’agissant de la question de l’avortement. Quant à M. Brahimi, l’un de leurs députés, il a tout simplement déclaré que l’avortement est anticonstitutionnel car dans la Constitution, il est dit que le droit à la vie doit être préservé. Quand j’ai expliqué que lorsqu’on diagnostique une malformation foetale grave qui entraînera à coup sûr un lourd handicap moteur, il vaut mieux indiquer un avortement thérapeutique, savez-vous ce que l’un d’entre eux m’a répondu? Que légaliser l’avortement dans ce cas de figure revenait donc à autoriser quiconque à sortir dans la rue et à fusiller tous les handicapés moteur croisés sur son chemin…

En conclusion, je dirais donc que tout dépend des forces qui animent ce parti et de l’influence de certains de ses membres. Mais quoique fasse le PJD, les grossesses non désirées existent depuis la nuit des temps, et elles existeront toujours, car quand on ne veut pas d’une grossesse, quoiqu’il arrive, on fait en sorte de l’interrompre. C’est vrai qu’on peut faire plus attention en utilisant un moyen de contraception; mais malgré ces précautions, on peut tomber enceinte. Si ce sont des gens intelligents, ils devraient mettre un point d’honneur à préserver la santé de la mère et à autoriser l’avortement en hôpital dans des conditions sanitaires adéquates. Q’ils montrent leur ouverture d’esprit! Avant, nous avions peur des islamistes, de leur côté strict et sévère, mais s’ils ont gagné aujourd’hui, c’est parce que ils ont affiché un côté modéré. Une chose est sûre: les gens veulent le changement, mais pas l’islamisation totale.

Une petite parenthèse sur le droit à la vie dans la constitution révisée: le député PJD cité pr Chafik Chraïbi n’a hélas pas tout à fait tort. Pour des raisons qui me sont inconnues, l’article 20 pose le droit – "le droit à la vie est le droit premier de tout être humain. La loi protège ce droit" – mais ne prévoit aucune des exceptions normalement prévues dans les traités internationaux, comme l’article 6 du PIDCP (ratifié par le Maroc et qui contient une dérogation expresse pour la peine de mort) et surtout l’article 2 de la CEDH (inapplicable au Maroc et qui contient une dérogation expresse pour la peine de mort et l’usage de la force dans le cadre du maintien de l’ordre public). Une meilleure rédaction de cet article aurait du être plus explicite: soit en abolissant la peine capitale et l’avortement, soit en abolissant la peine capitale et en autorisant l’avortement sous conditions, soit en autorisant les deux sous conditions – sans compter l’exemption prévue à l’article 2 de la CEDH en faveur de l’usage de la force dans le cadre du maintien de l’ordre public. Ce n’est bien évidemment pas la solution choisie par le pouvoir constituant, c’eût eté trop simple.

Pour en revenir à Bassima Hakkaoui, cette diplômée de 3e cycle en psychologie sociale et députée depuis 2002 sera donc en charge des affaires sociales, portefeuille qui comprend la femme et la famille, où elle succédera à la féministe PPS Nouzha Sqalli – celle qui se plaignait en conseil des ministres du volume de l’appel à la prière – on ne peut pas dire que la transition entre les deux ne se fera pas remarquer…

Hakkaoui sera aménée à des arbitrages – pas seulement en matière de projets de textes réglementaires ou législatifs, mais surtout en termes d’actions et d’initiatives soutenues par le ministère. Espérons que si elle sera bien évidemment, comme il est son droit le plus strict, une ministre appliquant le programme pour lequel elle aura été élue, qu’elle saura se rappeler que ces élections législatives n’étaient pas un référéndum sur telle ou telle question de moeurs, et qu’elle également la ministre de tous les Marocain-e-s…

Quelques autres déclarations de Bassima Hakkaoui:

Mais derrière ces gestes solidaires, le discours sur les droits de la femme demeure bien particulier. Quand les tenantes du féminisme musulman défendent sans ambiguïté l’égalité entre hommes et femmes, Bassima Hakkaoui, députée du Parti de la justice et du développement (PJD) et présidente du Conseil administratif de l’ORCF, explique croire en “leur complémentarité”.

Selon elle, “on ne peut imaginer un monde l’un sans l’autre”. Le féminisme, pour les militantes islamistes, cherche bâtir un univers sans hommes, érigés en ennemis suprêmes, et serait responsable, selon une activiste qui a souhaité garder l’anonymat, des “familles monoparentales, du décrochage scolaire, de la pédophilie”. Bassima Hakkaoui estime, elle, que la femme musulmane ne se centre pas ainsi sur elle-même : “Elle a des devoirs, en tant que citoyenne et mère. Hommes et femmes n’ont pas les mêmes obligations, il y a une particularité féminine, notamment par la structure biologique et physique de la femme. Certains métiers peuvent être dangereux pour sa santé, celle de son bébé”. (…) 

D’ailleurs, là où les nouvelles voix du féminisme musulman acclament la Moudawana réformée, l’ambiance, côté militantes islamistes, est à l’amertume un peu crispée. Selon Bassima Hakkaoui, “certaines choses ont été touchées de façon gratuite, comme l’abandon de la tutelle paternelle pour le mariage. Très peu de femmes se marient sans l’assistance du père, donc ça ne change rien. De plus, l’âge minimal du mariage (18 ans) reste à discuter. Aujourd’hui la moyenne d’âge du mariage est très élevée et les cas exceptionnels de mariages précoces se débrouillent pour qu’ils aient lieu. Je suis contre la dictature de la loi, chaque être humain a le droit de faire ce qu’il veut”. Enfin, presque…

À nouveau, là où les féministes musulmanes font une croix sur la polygamie, Bassima Hakkaoui justifie que “si les femmes refusaient, elle n’existerait pas”. La députée PJD évoque “ces femmes cadres cultivées qui préfèrent un homme déjà marié pour atténuer la présence masculine dans leur vie, pour être soulagées en tant que seconde épouse”. Quant à la question de l’héritage, elle n’est pas même, pour les islamistes, censée souffrir le débat. “C’est clairement dit dans le Coran. Il ne faut pas projeter le système occidental sur le musulman, dans lequel la famille induit beaucoup d’exigences pour l’homme par rapport à la femme, qui est soulagée de nombreuses obligations”. L’héritage avantagerait donc les hommes pour compenser le sacrifice consenti au sein du foyer. On est loin de l’ijtihad moderniste défendu par Amina Wadud et consorts. “Nous n’acceptons pas une lecture moderne, mais une lecture correcte du Coran”, rectifie Bassima Hakkaoui.(Tel Quel, n° 224, 6 mai 2006)

Pour finir, cette citation, pour laquelle j’ai renoncé à fournir une illustration:

À la maison, je suis une épouse qui accomplit parfaitement ses devoirs conjugaux. (Aujourd’hui Le Maroc, 29 décembre 2011)

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