Laïcité à la marocaine

Dans un Etat qui se dit musulman dont le chef d’Etat a pour titre officiel Commandeur des croyants, où le culte musulman (du moins dans sa version sunnite malékite) est une administration publique, et dont le statut personnel est à fondement religieux, il peut paraître surprenant que des élections soient invalidées par le juge électoral parce que des tracts électoraux des candidats vainqueurs comportaient des photos des candidats dont l’arrière-plan laissait paraître un minaret.

C’est ce qui s’était passé avec la décision du Conseil constitutionnel marocain n° 856/2012 du 13 juin 2012: en application de la loi n° 57-11 relative aux listes électorales générales, aux opérations de référendums et à l’utilisation des moyens audiovisuels publics lors des campagnes électorales et référendaires, et plus particulièrement de son article 118, les "sages" avaient invalidé l’élection des candidats PJD de la circonscription de Tanger-Asilah. Que dit cet article? Le voici:

Article 118:
Les programmes de la période électorale, ainsi que les émissions préparées pour la campagne électorale ne doivent en aucun cas comporter des matières susceptibles de:
-­porter atteinte aux constantes de la Nation telles qu’elles sont définies dans la Constitution;
-­troubler l’ordre public;
-­porter atteinte à la dignité humaine, à la vie privée ou manquer au respect dû à autrui;
-­porter atteinte aux données et informations protégées par la loi;
-­comporter un appel de fonds;
-­inciter au racisme, à la haine ou à la violence.

Ces programmes et émissions ne doivent pas également:
-­faire usage des emblèmes nationaux;
-­faire usage de l’hymne national en totalité ou en partie;
-­comporter l’apparition dans des lieux de culte ou faire usage total ou partiel de ces lieux;
-­comporter une apparition à l’intérieur des sièges officiels identifiables comme tels, qu’ils soient locaux, régionaux ou nationaux;
-­faire apparaître des éléments, des lieux ou des sièges susceptibles de constituer une marque commerciale.

La Haute autorité de la communication audiovisuelle veille au respect des dispositions prévues dans le présent article conformément aux attributions qui lui sont dévolues par la législation en vigueur.

On pourra certes ergoter: l’article en question parle de programme électoral, et l’article 118 de ladite loi s’insert dans le chapitre 2 "Utilisation des moyens audiovisuels publics pendant les campagnes électorales et référendaires" du titre IV "Sondages d’opinion et utilisation des moyens audiovisuels publics lors des élections générales et des referendums". En l’occurence, il s’agissait de tracts et non pas de clips électoraux diffusés sur l’audiovisuel public marocain. Mais c’est oublier que seule la loi pénale doit s’interpréter strictement sans recours à l’analogie – or ici, il s’agit du Conseil constitutionnel en tant que juge électoral, qui apprécie la régularité des opérations électorales et qui n’a pas pour rôle de réprimer des infractions pénales éventuellement commises par les candidats dont elle juge l’élection. Il est donc loisible au Conseil constitutionnel de faire – comme il le fait ici en précisant que l’interdiction de l’article 118 s’applique indépendamment du support – une application par analogie de l’article 118, et de l’appliquer à d’autres supports que les clips électoraux – cela fait sens, car si le législateur a voulu interdire aux candidats d’exploiter le sentiment religieux ou national en prohibant notamment l’usage d’images de lieux de culte, cela vaut inépendamment du support choisi par les candidats, tract électoral, clip télévisé ou clip sur Internet.

Dans la mesure où l’objectif visé – empêcher la manipulation des sentiments religieux des électeurs en interdisant aux candidats de se mettre en scène dans des lieux réservés au culte – est légitime – et on peut estimer qu’il l’est – notons cependant que la loi est imparfaite: quid en effet du candidat imprimant des versets coraniques, faisant figurer des exemplaires du Coran sur un tract ou invoquant des titres religieux (imam, ou diplôme religieux)? Ce serait sans doute pousser l’analogie trop loin que de prohiber de telles utilisations de tels mentions ou symboles religieux dans l’état actuel de la loi, et on pourrait sans doute franchir la démarcation délicate qui sépare l’interdiction de la manipulation des sentiments religieux des électeurs de celle de l’interdiction de l’expression d’une sensibilité religieuse ou philosophique, que chaque candidat doit être libre de pouvoir invoquer dans une société démocratique – on pourrait imaginer ainsi une inquisition contre les candidats barbus ou les candidates voilées. On relevera cependant l’ironie qui veut que le Code électoral français - pays où les écolières sont expulsées de l’école publique si elles ont un couvre-chef d’apparence musulmane et ou les principaux candidats à l’élection présidentielle cette année discutaient de viande halal et d’horaires séparées de piscine – ne contienne aucune interdiction de contenu religieux dans les affiches ou tracts électoraux de candidats aux élections en France – tout juste l’article R-27 de ce Code interdit-il l’usage des trois couleurs du tricolore (et encore, sauf si ces couleurs sont incluses dans le symbole du parti dont se réclame le candidat, ce qui est par exemple le cas du Front national) (1). Le PJD aurait ainsi pu se présenter en France avec ce tract, sans encourir de sanction de la part du juge éléctoral français…

Ce n’est donc bien évidemment pas la laïcité qui a animé le législateur marocain en adoptant l’article 118 de la loi n° 57-11 – la Constitution de 2011 affirme dans son préambule que le Maroc est "un Etat musulman souverain", dans son article 3 que "l’Islam est la religion de l’Etat", puis dans son article 41 que "le Roi, Amir al mouminine, assure le respect de l’Islam", qu’"il préside le Conseil supérieur des oulémas" et qu’il "exerce par dahirs les prérogatives religieuses inhérentes à l’institution d’Imarat al mouminine…". Ce n’est donc pas le mélange des genres, religieux et politique, qui dérange l’Etat marocain: c’est le fait que son monopole – ou plutôt celui du Roi -serait rompu si chaque candidat ou parti pourvait également se réclamer de l’islam. Cette volonté de monopole est clairement exprimée dans la Constitution: l’article 41 précise ainsi que les prérogatives que cette disposition lui attribuent "lui sont attribuées de manière exclusive" et que seul le Conseil supérieur des oulémas qu’il préside peut valablement émettre des fatwas (ce dernier conseil semble d’ailleurs ne pas pouvoir s’auto-saisir ou être saisi par une autre autorité que le Roi lui-même.

Laïcité à la marocaine? Non, et même si c’est fort heureux vu le discrédit qui frappe ce terme, il faut voir dans cette jurisprudence constitutionnelle la règle d’airain du makhzen – faites ce que je dis, pas ce que je fais.

(1) Bien évidemment, la communication électorale d’un candidat aux élections en France demeure soumise au droit commun en matière de diffamation ou d’injures publiques, ou encore de provocation à la haine raciale ou d’appel à la violence. Mais la simple publication d’une photo de candidats comportant un minaret en arrière-plan paraîtrait difficilement sanctionnable par le juge électoral, même s’il ne faut jurer de rien s’agissant de France et d’islam.

Hypocrite Matin du Sahara…

Le Matin du Sahara, propriété d’un saoudien et immuable gazette des activités royales, se prend à publier une tribune du président de la Cour pénale internationale (CPI), le magistrat sud-coréen Sang-Hyun Song, appelant à la ratification et au soutien des "Etats du monde entier", groupe dans lequel on peut probablement inclure le Maroc:

Qui souhaite une paix durable et un avenir sûr pour l’humanité se tourne tout naturellement vers la CPI. La ratification du Statut de Rome témoigne avec force de l’engagement d’un État en faveur de la paix, de la justice et de la primauté du droit.

La CPI compte aujourd’hui 121 États parties, et bien d’autres États envisagent activement d’adhérer au système de justice pénale internationale qui se met en place. Chaque État qui ratifie le Statut de Rome apporte sa pierre à l’édification d’un rempart qui protègera les générations futures d’atrocités sans nom.
La CPI ne vient pas en remplacement des tribunaux, des procureurs et des forces de police des États. Dans le cadre du Statut de Rome, c’est en premier lieu aux États et à leurs juridictions qu’il incombe de mener des enquêtes et de poursuivre les auteurs de crimes odieux. Mais si, pour une raison quelconque, cela n’est pas possible, la CPI est là ; elle offre un filet de sécurité.

Après la ratification du Statut de Rome, quiconque a l’intention de commettre sur votre territoire un génocide, des crimes contre l’humanité ou des crimes de guerre s’expose à des poursuites devant la CPI et risque d’être arrêté dans l’un des 121 États parties. Le Statut de Rome offre ainsi une importante protection juridique à la population de chacun des États parties.

Or il s’avère que le Maroc a bien signé le Statut de Rome créant la CPI, mais il ne l’a pas ratifié (pour la distinction entre signature et ratification d’un traité, voir ici), ce qui implique dans les faits que le Statut ne s’applique pas au Maroc, et qu’il ne compte pas parmi les Etats parties au Statut (parmi les Etats membres de la Ligue arabe, seuls les Comores, Djibouti, la Jordanie et la Tunisie l’ont ratifié). Pourquoi le Maroc, malgré de nombreuses exhortations, ne signera-t-il pas le Statut?

En 2007, l’alors ministre des affaires étrangères Mohamed Benaïssa avait explicité les raisons lors d’une question orale au Parlement:

Invité le 3 janvier 2007 à répondre à une question orale concernant la non-ratification par le Maroc du statut de la CPI, l’ex-ministre des Affaires Etrangères, Mohamed Benaïssa, avait en effet déclaré sans ambages : «Les dispositions du traité de la Cour pénale internationale, signé le 8 septembre 2000, s’opposent aux dispositions légales et constitutionnelles marocaines». Un argument de taille puisque les passages incriminés allaient, selon lui, à l’encontre de certaines attributions royales : «La sacralité de la personne du Roi», consacrée par l’article 23 de la Constitution marocaine et le «droit de grâce» reconnu au Souverain en vertu de l’article 34 de la Constitution. Selon M. Benaïssa, l’article 27 du statut de la Cour pénale relatif à l’immunité stipule : «Le présent statut s’applique à tous de manière égale, sans aucune distinction fondée sur la qualité officielle. En particulier, la qualité officielle de chef d’Etat ou de gouvernement, de membre d’un gouvernement ou d’un Parlement, de représentant élu ou d’agent d’un Etat, n’exonère en aucun cas de la responsabilité pénale au regard du présent statut, pas plus qu’elle ne constitue en tant que telle un motif de réduction de la peine». Autre passage mis en cause : l’article 29 qui stipule que «les crimes relevant de la compétence de la Cour ne se prescrivent pas» c’est-à-dire que même au cas où une personne bénéficie d’une grâce royale, elle ne peut se voir soustraite à une poursuite et au jugement de la CPI. Une telle disposition annulerait, de facto, l’une des attributions royales, prévue par l’article 34 de la Constitution qui stipule que «le Roi exerce le droit de grâce». (La Vie économique)

C’est donc le statut constitutionnel du Roi qui empêchait la ratification du Statut de Rome. depuis, nouvelle constitution, qui dit ceci s’agissant du statut du monarque:

Article 46: La personne du Roi est inviolable, et respect lui est dû.

Cet article ne parle pas explicitement d’immunité pénale, mais difficile d’interpréter la mention d’inviolabilité de la personne du Roi comme autorisant des poursuites pénales ou une arrestation, à plus forte raison par un tribunal supranational.

La difficulté est bien évidemment l’article 53 de la Constitution:

Le Roi est chef suprême des Forces armées royales. (…)

De même l’article 58:

Le Roi exerce le droit de grâce.

Ces dispositions constitutionnelles marocaines sont à mettre en comparaison avec l’article 27 du Statut de Rome:

Article 27: Défaut de pertinence de la qualité officielle

1. Le présent Statut s’applique à tous de manière égale, sans aucune distinction fondée sur la qualité officielle. En particulier, la qualité officielle de chef d’État ou de gouvernement, de membre d’un gouvernement ou d’un parlement, de représentant élu ou d’agent d’un État, n’exonère en aucun cas de la responsabilité pénale au regard du présent Statut, pas plus qu’elle ne constitue en tant que telle un motif de réduction de la peine.

2. Les immunités ou règles de procédure spéciales qui peuvent s’attacher à la qualité officielle d’une personne, en vertu du droit interne ou du droit international, n’empêchent pas la Cour d’exercer sa compétence à l’égard de cette personne.

Cela signifie donc que le chef suprême des armées au Maroc bénéficie d’une immunité pénale absolue et coulée dans le béton de la Constitution, y compris vis-à-vis de la CPI, chargée principalement de poursuivre à titre subsidiaire les infractions au droit international humanitaire - on remarquera au passage que ni le Palais ni la commission Menouni désignée par lui n’ont jugé bon d’inclure une disposition dans le texte de la nouvelle constitution permettant d’écarter cet obstacle – une formule du type "nulle disposition de la présente constitution ne fait obstacle à la ratification par le Royaume du Maroc de traités établissant des tribunaux pénaux internationaux" aurait suffi. Certes, le préambule constitutionnel dit bien que "le Royaume du Maroc (…) s’engage (…) à protéger et promouvoir les dispositifs des droits de l’homme et du droit international humanitaire et contribuer à leur développement dans leur indivisibilité et leur universalité". Cette formule, qui relève plus du discours officiel que du texte juridique, peut difficilement, dans le contexte marocain, signifier une exception aux articles 53 et 58 précités. L’article 23 alinéa 7 de la Constitution évoque lui les graves crimes internationaux réprimés par le Statut de Rome:

Le génocide et tous autres crimes contre l’humanité, les crimes de guerre et toutes les violations graves et systématiques des droits de l’homme sont punis par la loi.

Cette disposition ne prévoit cependant aucune ratification du Statut de Rome, mais impose simplement au législateur d’adopter des textes pénaux réprimant lesdits crimes.

Cet oubli – soyons aussi hypocrites que le Matin du Sahara - est d’autant plus regrettable que le Palais n’ignorait en rien la nature constitutionnelle de ces objections, puisqu’elles ont été évoquées à maintes reprises – comme par exemple lors de la table-ronde organisée par la FIDH et l’IER sur ce sujet en… 2004 (eh oui, plus ça change plus rien ne change au Maroc):

La disposition et la disponibilité du Maroc à ratifier le Statut de la CPI ont été évaluées principalement sur le plan juridique. Les obstacles qui ont été relevés ont trait essentiellement au statut constitutionnel du Roi, à l’immunité absolue dont il bénéficie non seulement au titre de sa qualité de chef de l’État, mais au titre de la sacralité de sa personne et à sa qualité de “Commandeur des croyants” et de chef suprême des Armées, ainsi qu’au droit de grâce qu’il exerce sur les personnes condamnées par la justice. (…)

Dans le cas du Maroc, les discussions ont relevé le caractère sérieux de la disharmonie entre les dispositions du Statut de la CPI et celles de la Constitution marocaine, de sorte qu’une révision de la Constitution s’impose. Celle-ci est cependant conditionnée par une procédure qui est lourde (adoption par voie référendaire). Toutefois, l’exemple de la Jordanie a été mis en valeur par les participants en faveur de la prévalence de la volonté politique sur les obstacles juridiques. (Rapport du FIDH, de l’AMDH, de l’OMDH et du Forum Vérité et Justice sur la table-ronde de Rabat du 1 au 3 octobre 2004)

Cette table-ronde avait abouti à l’adoption de l’Appel de Rabat appelant le Maroc à ratifier le Statut de Rome instituant la CPI et à abroger les dispositions de droit qui y étaient contraires. Cet appel, passé dans le cadre de l’opération de communication que fut l’IER, n’a bien évidemment pas été entendu. Dans un rapport de cette même année, la FIDH avait passé en revue les problèmes juridiques soulevés par l’Etat marocain et y avait répondu en donnant l’exemple de solutions pratiquées par d’autres pays parties au Statut de Rome, y compris des monarchies:

Le Maroc serait obligé de réviser sa Constitution par voie référendaire pour rendre les dispositions du droit interne compatibles avec le statut de Rome conformément à l’article 31.3 de la Constitution. Et puisque la procédure de la révision de la Constitution exige le référendum, il y a deux interprétations différentes. L’une considère que la révision concerne seulement la disposition constitutionnelle incompatible avec le traité ; dans ce cas de figure c’est cette disposition qui ferait l’objet du référendum. L’autre position tend à organiser le référendum sur l’ensemble du traité ou du moins accorder au peuple le droit de se prononcer sur les dispositions conflictuelles une à une ce qui est extrêmement difficile et compliqué.

Une solution moins difficile pour le Maroc serait de s’inspirer des expériences du Luxembourg et de la France ; il s’agirait d’ajouter un seul article à la Constitution permettant l’application du Statut de Rome. Le législateur procédera ensuite à la modification des lois nationales pour les rendre compatibles avec le Statut notamment le droit pénal, le Code de procédure pénale, la loi réglementant la Haute Cour et les lois sur l’immunité parlementaire.

Cela ne s’est pas fait en 2011, lors de la révision constitutionnelle, c’est donc en toute logique que les arguments juridiques n’étaient pas pertinents, car aucun groupe politique ne se serait opposé à une ratification du Statut de Rome. C’est donc en toute logique pour des motifs politiques que le Maroc ne souhaite pas ratifier le Satut de Rome. Et c’est donc sans honte que Le Matin du Sahara ose publier cet appel à la ratification du Statut de Rome par tous les Etats ne l’ayant pas encore fait, dont le Maroc. Espérons seulement que le Palais lise Le Matin du Sahara, et pas seulement pour les petites annonces ou les mots croisés…

Le Roi, la Constitution et les ambassadeurs

L’avantage de ne pas écrire autant que je le devrais est de ne pas être emporté par des enthousiasmes passagers. Ainsi, après la victoire électorale sans conteste du PJD et la nomination rapide de son secrétaire général, Abdelillah Benkirane, comme nouveau Président du gouvernement, de nombreuses personnes dont je respecte l’opinion semblaient emportées par l’enthousiasme – le PJD allait-il faire pour le Maroc ce que l’AKP avait fait pour la Turquie (neutraliser le makhzen ici et l’armée kémaliste là-bas)?

Il a suffit d’attendre une dizaine de jours pour en revenir aux dures réalités makhzéniennes. On a ainsi appris ce mercredi 7 décembre que le Roi nommait parmi ses conseillers son ami de classe Fouad Ali el Himma, ancien ministre délégué à l’intérieur (département ministériel dont il fut l’homme fort de 1999 à 2007) et fondateur du Parti authenticité et modernité (PAM). La claque retentissante infligée par la minorité d’électeurs ayant voté ce 25 novembre – en dépit de son aura officieuse de parti du makhzen, le PAM n’a obtenu que 47 sièges, le plaçant en quatrème position – n’aura donc en rien entamé sa position dans le système politique marocain, tant il est vrai que sa légitimité tient plus à son amitié avec le Roi qu’à un quelconque enracinement populaire. Si on rajoute à cette nomination celle de Yassir Znagui, ministre du tourisme sortant et devant apparemment sa carrière à une rencontre fortuite avec une membre de la famille royale, on peut légitimement se demander si la leçon politique de cette année 2011 a bien été retenue par le Palais.

Mais ce qui trouble encore plus est la nomination de 28 ambassadeurs, rendue publique ce 6 décembre. Le nombre en lui-même est considérable: le Maroc compte 94 ambassades et représentations permanentes selon le site du ministère des affaires étrangères et de la coopération (MAEC) – cette fournée implique un changement d’ambassadeur sur environ 30% des missions diplomatiques marocaines à l’étranger. S’agissant des postes spécifiques, on notera celui d’ambassadeur à Washington, probablement le poste le plus important, et de celui d’ambassadeur en Allemagne (auquel viennent s’ajouter quatre autres postes au sein de l’Union européenne couvrant au total sept Etats membres - une ambassade peut en effet couvrir plusieurs pays). On compte des pays importants du Tiers Monde – l’Inde, le Mexique, le Nigéria et l’Argentine notamment, pays important du point de vue de la question du Sahara. De manière très significative, tous les ambassadeurs en poste dans le Golfe – à l’exception notable de celui posté en Arabie saoudite - sont changés – Bahreïn, Oman, Koweït, Qatar et Emirats Unis. Il s’agit là d’une rotation très significative.

Où est le problème me direz-vous? Il est de deux ordres:

1. Suite aux élections à la Chambre des représentants du 25 novembre (on ne soulignera jamais assez combien l’existence de la Chambre des conseillers est une anomalie), le Roi a, conformément à l’article 47 alinéa 1 de la Constitution de 2011, nommé chef du gouvernement (nouvelle appelation du premier ministre) Abdelillah Benkirane, dirigeant du parti arrivé en tête aux élections, le PJD. Le nouveau gouvernement n’a donc pas encore été nommé, et c’est l’ancien gouvernement qui assure la gestion des affaires courantes durant le temps qu’il faudra pour que le nouveau gouvernement soit nommé et investi par le parlement (cf. article 88 alinéa 3 de la Constitution). La notion de gestion des affaires courantes n’est pas réglementée, l’article 87 prévoyant d’ailleurs qu’une loi organique doive en préciser le régime. En l’absence de texte particulier, il appartient d’interpréter cette notion selon son acceptation commune. Est-ce que le changement d’un tiers des chefs de mission diplomatique que compte le Royaume est une décision relevant de la gestion des affaires courantes, ou aurait-elle pu attendre les quelques semaines qui nous séparent d’un nouveau gouvernement?
2. La nouvelle Constitution  exige que les nominations aux postes d’ambassadeur soient délibérés en Conseil des ministres présidé en principe par le Roi, sur proposition du Chef du gouvernement et à l’initiative du ministre des affaires étrangères – cf. article 49. Or le dernier Conseil des ministres s’est tenu, à en croire le site du secrétariat général du gouvernement et celui de la primature, le 3 octobre. De deux choses l’une: soit ces 28 nominations d’ambassadeur ont été délibérées et adoptées à cette date, mais pourquoi avoir alors attendu près de deux mois avant de leur donner leur dahir de nomination (et sans fuites!), soit ces nominations n’ont pas été délibérées en Conseil des ministres, et alors elles sont anticonstitutionnelles.

Une remarque supplémentaire: à ma connaissance, mais je ne demande qu’à être plus amplement informé, il n’y a pas de procédure concurrentielle de recrutement des ambassadeurs, par exemple par appel à candidatures interne (voire externe).

Voyons voir ce que dit la Constitution. Elle dit des choses assez floues. Le principe tout d’abord, et c’est une nouveauté de cette Constitution: c’est désormais le Chef du gouvernement qui nomme aux emplois civils de la fonction publique, et non plus le Roi.

Le Chef du Gouvernement nomme aux emplois dans les administrations publiques et aux hautes fonctions des établissements et entreprises publics, sans préjudice de l’article 49 de la Constitution.

L’article 49 encadre ce pouvoir de nomination:

Le Conseil des ministres délibère sur les questions et textes suivants: (…) la nomination, sur proposition du Chef du Gouvernement et à l’initiative du ministre concerné, aux emplois civils suivants: (…) ambassadeurs (…)

Cela semble assez clair: le Chef du gouvernement nomme les ambassadeurs, mais ces nominations doivent avoir été faites à l’initiative du ministre des affaires étrangères et doivent être délibérées en Conseil des ministres.

Mais l’article 55 de la Constitution diront certains, soucieux de justifier l’existence d’une prérogative royale là où le texte constitutionnel n’en octroie pas. Voilà ce qu’il dit:

Le Roi accrédite les ambassadeurs auprès des Etats étrangers et des organismes internationaux.

Ah, disent-ils, voyez donc comment la Constitution donne au Roi le pouvoir d’accréditer les ambassadeurs! Oui, et alors? Permettez-moi d’alourdir encore plus ce post avec quelques définitions préalables. La nomination d’un fonctionnaire, comme par exemple un ambassadeur, signifie affecter une personne à un poste spécifique dans la fonction publique. L’accréditation d’un ambassadeur a une autre signification:

Qualifiée d’ambassade ou quelque fois de légation la mission diplomatique permanente est un service public de l’Etat accréditant installé en permanence sur le territoire de l’Etat accréditaire. L’envoi de mission diplomatique se fait aussi par consentement mutuel (de la même manière que l’établissement des relations diplomatiques). Il peut faire l’objet d’un accord unique ou bien de deux accords successifs, les Etats procèdent alors en deux étapes.
L’accréditation suppose que tout chef de mission diplomatique ne peut exercer ses fonctions qu’après avoir obtenu l’accord préalable de l’Etat accréditaire : c’est l’agrément.
Après quoi il doit remplir une autre formalité la remise de ses lettres de créance par lesquelles son Etat l’accrédite auprès de l’Etat accréditaire. Cette formalité est souvent précédée par l’envoi des lettres de rappel de l’agent dont la mission vient de prendre fin. (Chafika Agueznay, Cours de pratique diplomatique, Ecole nationale d’administration de Rabat, p. 28)

L’entrée en fonction d’un ambassadeur marocain dans un pays étranger se fait donc en trois étapes: dans un premier temps, il (ou elle) est nommé par le gouvernment marocain – c’est une procédure purement interne. Ensuite, et conformément à l’article 4  de la Convention de Vienne de 1961 sur les relations diplomatiques, l’agrément du pays accréditaire – c’est-à-dire du pays dans lequel il est envoyé – pour cet ambassadeur est demandé officiellement par le Maroc. Une fois cet agrément obtenu, le Roi délivre personnellement à cet ambassadeur ses lettres de créance qui devront être remises, dès son arrivée dans le pays accréditaire, aux autorités de ce pays (article 13 de la Convention de Vienne), en pratique le plus souvent le chef d’Etat.

Les dispositions constitutionnelles sont donc parfaitement claires: le Chef du gouvernement désigne les ambassadeurs en Conseil des ministres (articles 49 et 91 de la Constitution), et ceux-ce se voient remettre leurs lettres de créance par le Roi avant de rejoindre la mission diplomatique où ils ont été nommés (article 55).

Un problème se pose alors: ces 28 ambassadeurs ont-ils bien été nommés par le Chef du gouvernement après délibération en Conseil des ministres?

Le Chef du gouvernement en question est Abbas el Fassi, qui assure l’intérim en attendant l’entrée en fonctions effective d’Abdelillah Benkirane. Et le dernier Conseil des ministres s’est tenu le 3 octobre, soit il y a près de deux mois, comme nous l’avons vu. Le compte-rendu publié sur le site du Secrétariat général du gouvernement ne contient aucune mention de la nomination des 28 ambassadeurs. Un petit mot sur ce qui passe pour un compte-rendu: c’est en fait un ordre du jour sommaire, ne contenant aucun commentaire ni aucune indication des décisions prises. Tout au plus faut-il sans doute comprendre que les textes figurant à ce compte-rendu ont été adoptés par le Conseil des ministres. D’autre part, ils ne mentionnent jamais – du moins en 2011, c’est-à-dire les compte-rendus que j’ai consultés - les décisions de nomination de fonctionnaires. De deux choses l’une: soit le SGG ne dresse pas de compte-rendu à proprement parler des réunions du Conseil des ministres (alors que l’article 3 du dahir de 1955 l’ayant créé lui en attribue la responsabilité), soit ce compte-rendu n’est pas rendu public. Je pencherai personnellement vers la deuxième option.

Cette absence de transparence est une grave lacune, tant démocratique que juridique. Démocratique: il n’y a pas de transparence du travail gouvernemental, avec un ordre du jour incomplet et pas de compte-rendu. A titre de comparaison, vous pouvez trouver ici l’ordre du jour exhaustif du Cabinet suédois du 8 décembre, ministère par ministère, nominations de fonctionnaires incluses. La lacune juridique est plus grave encore: en l’absence de publication d’un compte-rendu intégral (un "verbatim"), ou au moins d’un ordre du jour exhaustif, comment s’assurer que la Constitution, et surtout son article 49, a bel et bien été respectée?

C’est à l’Etat de prouver à l’opinion la légalité de ses actes. Cela est d’autant plus le cas ici que seul le gouvernement est en mesure d’apporter la preuve que la nomination de ces 28 ambassadeurs s’est faite conformément aux prescriptions constitutionnelles, en produisant une copie du compte-rendu original et intégral de la séance du 3 octobre. Certains des inconditionnels de l’absolutisme, incapables de se résoudre à accepter que le Palais puisse se tromper, avancent l’hypothèse que ces nominations aient pu être décidées antérieurement à l’entrée en vigueur de la nouvelle Constitution (elle a été promulguée le 30 juillet). Sous l’empire de la Constitution antérieure, leur nomination pouvait valablement être décidée par le seul Roi, hors de toute délibération en Conseil des ministres. Il faudrait pour en avoir le coeur net avoir copie des actes de nomination - en l’occurence un dahir selon le régime de la Constitution de 1996. On permettra de douter simplement de douter de la possibilité de tenir secrète la nomination de 28 ambassadeurs, dont celui à Washington, pendant au minimum quatre mois, sans que le petit monde de Rabat ne s’ébruite de fuites là-dessus, ainsi que de l’intérêt que présenterait pour le MAEC ou le Palais d’attendre quatre mois avant de rendre public leur nomination. Mais c’est au Palais qu’il appartient de produire les documents qui permettraient de tirer au clair la situation.

On relèvera par ailleurs que le compte-rendu donné de la cérémonie royale parle bien de "dahirs de nomination". Ceci conforte l’analyse selon laquelle ces nominations seraient anti-constitutionnelles. En effet, le dahir est un acte royal, alors même que nous avons vu que les ambassadeurs sont nommés par le Chef du gouvernement sur initiative du ministre des affaires étrangères et après délibération en Conseil des ministres. Le seul acte que puisse prendre le Roi à leur égard, en vertu de la nouvelle Constitution, est la remise des lettres de créance que ces ambassadeurs devront remettre aux autorités du pays accréditaire en vertu de la Convention de Vienne. Or une lettre de créance n’est pas un dahir de nomination…

Quels recours enfin contre ces décisions? Judiciairement, les tribunaux administratifs sont compétents en matière de recours pour excès de pouvoir contre les décisions de nomination de fonctionnaires – en l’occurence, ce devrait être la Cour suprême (que le mimétisme francophile pathologique affectant le makhzen va rebaptiser Cour de cassation dans la nouvelle Constitution) en vertu de l’article 9 de la loi n° 41-90 sur les tribunaux administratifs. Mais qui pourrait avoir intérêt à agir pour pouvoir valablement intenter un tel recours? Comme je l’ai dit, il n’y a à ma connaissance pas de procédure d’appel à candidatures en vue de d’affecter les postes d’ambassadeur – et dès lors, pas de candidats malheureux qui seraient bien évidemment habilités à intenter un recours en excès de pouvoir contre ces décisions de nomination, car ces décisions leur feraient grief au sens de l’article 20 de ladite loi.

Maintenant, le Chef du gouvernement pourrait être considéré comme ayant intérêt à agir au sens de cet article – la nomination royale des ambassadeurs violant ses prérogatives constitutionnelles claires en la matière. S’agissant de prérogatives rattachées à la fonction du Chef du gouvernement et non à la personne occupant ces fonctions, Abdelillah Benkirane pourrait exercer un tel recours dans un délai de 60 jours (article 23 de la loi) de la publication des décisions, dès qu’il aura effectivement repris les rênes du gouvernement…

Entre parenthèses, on aurait pu envisager que la nouvelle Constitution attribue à la Cour constitutionnelle une compétence générale en matière d’arbitrage en cas de conflit de compétences entre institutions constitutionnelles – ce n’est pas le cas en dépit de quelques dispositions allant en ce sens (cf. article 79 par exemple).

Bref, pour résumer: alors qu’un gouvernement de gestion des affaires courantes est en place, un mouvement de nomination d’un tiers environ des ambassadeurs est mis en branle sur décision royale alors que la nouvelle Constitution, dont le contenu a été rédigé par un comité d’experts à sa dévotion et dont la version finale  été fixée unilatéralement par le Roi et ses conseillers, a très clairement attribué cette prérogative au Chef du gouvernement – comme si ces nominations ne pouvaient attendre le prochain Conseil des ministres, que le Roi peut par ailleurs convoquer quand il le souhaite (cf. article 48 de la Constitution).

Quelle mascarade, quel gâchis, quelle pitrerie.

Le référendum était-il légal?

C’est une question posée dans un courrier rendu public de l’Alliance de la gauche démocratique (AGD), qui regroupe le PSU, le PADS et le CNI, mettant en cause la légalité de toute la procédure référendaire en l’absence de décret publié au Bulletin officiel indiquant les dates d’ouverture et de clôture de la campagne référendaire ainsi que du scrutin. L’argumentation est intéressante, et en tout cas plaidable:

Alliance De La Gauche Démocratique
Secrétariat général

DECLARATION

L’Alliance de la Gauche Démocratique Marocaine considère que le référendum du 1er Juillet sur la constitution est illégal en raison de violations juridiques qui ont entaché son organisation et son déroulement.
Le Secrétariat général de l’Alliance de la Gauche Démocratique, composée du Parti de L’avant-garde Démocratique Socialiste, et du Parti du Congrès national Ittihadi, et le Parti Socialiste Unifié.
Après avoir pris note:
-Du Dahir n°1-11-82 du17 Juin 2011 et publié à la même date dans le Bulletin officiel numéro 5952 bis, qui fixe la date du référendum sur le projet de constitution à la date du 1er Juillet 2011 ;
- Des articles 109 et 44 du code électoral qui stipulent que la date du référendum, sa durée et les dates de début et fin du référendum sont fixées par un décret promulgué par le Conseil des ministres, conformément à l’article 66 de la Constitution actuelle.
- De l’ordre du jour du Conseil de Ministres réuni le 17 Juin 2011, qui ne contient aucun décret fixant la date du référendum sur le projet de constitution , la durée de la campagne et les dates et heures de début et de fin de cette campagne.
-Des Bulletins Officiels publiés depuis 17 Juin 2011 à cette date, dans lesquels aucun décret fixant les modalités du référendum n’a été trouvé.
Et après avoir envoyé une correspondance sur ce sujet à M. le Premier ministre, au Conseil constitutionnel, au Secrétariat Général du Gouvernement et au Ministère de l’Intérieur,
Et nonobstant les infractions et violations qui peuvent entacher toute l’opération référendaire soit durant la campagne ou le jour du scrutin,
– Le Secrétariat général de l’Alliance de la Gauche Démocratique déclare que la non promulgation d’un décret fixant la date du référendum, sa durée et les de début et fin du référendum ne peut être considérée que comme une violation grave et flagrante de la loi, ce qui par a pour conséquence l’annulation du référendum qui doit avoir lieu le 1er Juillet 2011.
– Par ailleurs l’Alliance de la Gauche Démocratique dénoncera prochainement les violations qui ont entaché toute l’opération référendaire sur le projet de la constitution.
Rabat, 30 Juin, 2011

Oui, c’est fort plaidable même si ce n’est pas un slam dunk. C’est juridiquement imparable.

1. La Constitution de 1996, en vigueur au moment de ce plébiscite, n’exige, si on s’en tient à la lettre de son article 66, que la saisine du Conseil des ministres, qui doit être "saisi, préalablement à toute décision, (…) du projet de révision de la constitution". Elle n’exige pas explicitement l’adoption d’un décret relatif à la campagne référendaire – cette interprétation est confirmée par ce que les décrets sont mentionnés à un autre tiret de cet article 66. L’article 103 alinéa 2 de la Constitution dispose en outre que le Roi soumet directement au référendum son projet de révision.
2. C’est le Code électoral qui pourrait être interprété en faveur de l’argumentation de l’AGD. Il faut se rapporter à l’article 109 de ce code, qui dispose que la deuxième partie (articles 38 à 108) du code s’applique aux référendums sous réserve des articles spécifiques aux référendums (articles 110 à 141 du Code). La partie spécifique n’exige pas de décret afin de lancer la procédure référendaire. La deuxième partie du Code (articles 38 à 108), contenant les dispositions communes aux opérations référendaires et électorales, prévoit à l’article 44 que "la durée du scrutin, le délai du dépôt des candidatures et la date d’ouverture et de clôture de la campagne électorale sont fixés par décret publié au " Bulletin officiel " avant la date du scrutin". En vertu de l’article 109, cette disposition devrait s’appliquer aux opérations référendaires, d’autant qu’aucune disposition contraire vient y déroger aux articles 110 à 141 spécifiques aux référendums.
3. En sens contraire, on pourrait cependant invoquer que l’article 44 parle de "campagne électorale" alors qu’il s’agit ici de campagne référendaire – mais ceci ne devrait pas raisonnablement permettre de réduire à néant la référence explicite aux articles 38 à 108 faite à l’article 109, sauf à priver ce dernier article de tout effet utile – de très nombreuses autres dispositions des articles 38 à 108 utilisent les termes "élections" ou "électoral". Considérer dès lors que les dispositions de ces articles contenant les termes "élection" ou "électoral" ne trouveraient pas à s’appliquer à des référendums serait annuler l’effet que le législateur a entendu donner à l’article 109 du Code électoral.
4. Un esprit pervers pourrait cependant relever que si les opérations électorales sont du ressort du pouvoir législatif (article 46 de la Constitution: "sont du domaine de la loi (…) le régime électoral des assemblées et conseils des collectivités locales"), cette disposition, relativement précise, n’évoque cependant pas les opérations référendaires. Le législateur n’ayant que des compétences d’attribution (l’article 46 énonçant limitativement les domaines relevant de la loi, article 47 de la Constitution précise que "les matières qui sont autres que celles du domaine de la loi relèvent du domaine réglementaire"), le reste est de la compétence du pouvoir réglementaire, c’est-à-dire du premier ministre (cf. article 63 de la Constitution). On pourrait donc éventuement plaider que le législateur était incompétent pour légiférer en matière d’opérations référendaires, lesquelles devraient alors être régies par le règlement (donc le décret). Mais alors, cette opération référendaire ne serait alors pas régie par le Code électoral (adopté par le législateur), mais devrait l’être par un décret (et les décrets sont adoptés en conseil des ministres, cf. article 66 de la Constitution). Or, ceci n’a pas été le cas, comme le montre l’argumentaire de l’AGD, puisqu’aucun texte réglementaire n’a été adopté et publié au Bulletin officiel en vue de réglementer cette campagne référendaire-ci. Le référendum manquerait alors de base légale.
5. Un esprit plus pervers encore pourrait alors invoquer l’article 103 alinéa 2 de la Constitution, qui dispose que le Roi soumet directement au référendum le projet de révision dont il prend l’initiative, ainsi que l’article 105, qui énonce que les projets et propositions de révision sont soumis par dahir au référendum. L’article 29 de la Constitution ("le Roi exerce, par dahir, les pouvoirs qui Lui sont expressément réservés par la Constitution. Les dahirs sont contresignés par le Premier ministre, sauf ceux prévus aux articles 21 (2° alinéa), 24 (1er, 3° et 4° alinéas) 35, 69, 71, 79, 84, 91 et 105") fait de cette compétence royale une compétence exclusive – en vertu de l’alinéa premier de l’article 29 pour l’article 103 ("le Roi peut soumettre directement au référendum le projet de révision dont il prend l’initiative") et de l’alinéa 2 du même article pour l’article 105 ("les projets et propositions de révision sont soumis, par dahir, au référendum"). Et il y a bien eu un dahir en ce sens, le dahir 1-11-82, du 17 juin 2011, publié au BORM dans le n° 5952 bis. Et que contient-il? Un préambule faisant référence aux articles 109 et 110 du Code électoral, cassant ainsi tant l’argument de la compétence royale exclusive que celui de l’inapplicabilité de la loi. CQFD…
6. Bref, un superbe sac de noeuds (qui montre au passage à quel point la constitution de 1996 était un véritable torchon juridique), genre sujet de DES de droit public ou arrêt de 20 pages d’une cour constitutionnelle digne de ce nom. Et bien sûr, au Maroc, en 2011, aucun Conseil constitutionnel n’invaliderait ce référendum sur un prétexte aussi léger que son illégalité.

Bref, une affaire absolument plaidable (surtout si on arrête le raisonnement, afin qu’il demeure intelligible pour les non-juristes, au point 3 voire 4) et même assez bien vu de la part de l’AGD. Je crois reconnaître la patte de Sassi, très fin juriste.

Rétroactes, par ordre chronologique:

- "Ce qui ne peut pas durer dans la constitution marocaine (I)";
- "Ce qui ne peut plus durer dans la constitution marocaine (II): la méconnaissance de la souveraineté populaire";
- "Ce qui ne peut plus durer dans la constitution marocaine (III): voici ce que je proposerai au sujet des langues";
- "Ce qui ne peut plus durer dans la constitution marocaine (IV): identité et citoyenneté";
- "Le pouvoir constituant au Maroc est le Roi (I): les espoirs déçus de 1962";
- "Le pouvoir constituant au Maroc est le Roi (II): le refus constant de l’assemblée constituante élue";
- "Le pouvoir constituant au Maroc est le Roi (III): des référendums constitutionnels aux résultats invraisemblables";
- "Le pouvoir constituant au Maroc est le Roi (IV): l’élaboration de la constitution se fait au Palais";
- "And now, Morocco";
- "J’adore la constitution cambodgienne";
- "Il s’honore, dit-il";
- "Deux jours avant le discours royal, Hamid Chabat parlait des révolutions arabes comme d’un complot sioniste";
- « la question n’est pas tant de savoir s’il faut craindre une contagion du printemps arabe au Maroc que celle de savoir s’il ne représente pas une opportunité pour le pouvoir »;
- "Les vieilles ficelles de la MAP";
- "Casablanca, le 13 mars 2011";
- "Réforme constitutionnelle: début du dialogue avec la société civile à Casablanca";
- "Le Maroc, une monarchie républicaine";
- "Un conseiller du Roi préside le « mécanisme de suivi » de la réforme constitutionnelle rédigé par une commission royale…";
- "Maroc: une révolution urgente et légitime";
- "Quand la police marocaine menace de mort un journaliste militant";
- "Morocco’s February 20th protest movement for dummies";
- "Analyse du mouvement du 20 février au Maroc";
- "Me Ziane est opposé à la réforme constitutionnelle";
- "Au Maroc, le boycott électoral est criminalisé";
- "Le boycott référendaire en droit marocain";
- "Le projet de Constitution révisée: que penser?";
- "Modalités de vote des MRE: une violation flagrante du Code électoral";
- "Conseils pratiques pour déjouer la fraude lors du référendum du 1er juillet";
- "Les Marocains des Hauts-de-Seine peuvent voter six fois (au moins)";
- "Le nihilisme et l’internationale monarchiste";
- "Avis de recherche avec récompense à la clé: un référendum démocratique avec 98,5% de OUI".

Ce qui ne peut plus durer dans la constitution marocaine (II): la méconnaissance de la souveraineté populaire

A la base de toute constitution démocratique, il y a la volonté populaire. Sauf à considérer le cas des constitutions octroyées – et même celles-ci font de nos jours pas l’économie d’un plébiscite populaire, comme je l’ai montré pour le cas du Maroc, on ne peut voir une constitution démocratique comme autre chose que les règles que le peuple fixe à sa propre conduite et à celle de ses représentants.

L’actuelle constitution marocaine se réclame, à l’article 2, de la souveraineté nationale, et non pas populaire:

La souveraineté appartient à la Nation qui l’exerce directement par voie de référendum et indirectement par l’intermédiaire des institutions constitutionnelles.

La notion de nation est distincte de celle de peuple: si le peuple est constitué de l’ensemble des individus peuplant un territoire, la nation renvoie à une idée plus abstraite – si s’il s’agit toujours d’un groupe de personnes vivant sur un territoire (et encore connaît-on des nations sans territoire déterminé), la notion de nation présuppose une conscience ou une volonté d’appartenir à une même communauté. Le terme est généralement évité dans les textes juridiques, ayant un caractère plutôt politique. On ne niera pas que le terme de peuple est également à connotation fortement politique voire idéologique, mais il offre l’avantage d’être moins susceptible d’interprétations biaisées. Ainsi, l’article 19 de la constitution marocaine décrit le Roi comme "représentant suprême de la Nation" – la souveraineté de la nation évoquée à l’article 2 peut-elle être distinguée de la souveraineté royale dans ces conditions?

Tout ceci ne serait que discussion académique sans importance si la monarchie marocaine n’avait cette tendance, depuis la constitution de 1962, d’utiliser termes symboliques afin d’accroître son pouvoir réel – la notion de commandeur des croyants, figurant à l’article 19 de la constitution, a ainsi été interprétée par des juges zélés comme excluant tous les actes du Roi - du dahir à la décision en passant par le décret - de tout contrôle judiciaire – j’en ai déjà parlé, il s’agit de la fameuse jurisprudence Société propriété agricole Abdelaziz (arrêt de la Cour suprême, chambre administrative, du 20 mars 1970). D’où l’importance de ne pas laisser la porte ouverte pour ce type d’interprétation abusive, créant des prérogatives royales en violation de la règle constitutionnelle – l’article 4 de la constitution dispose ainsi que "la loi est l’expression suprême de la volonté de la Nation. Tous sont tenus de s’y soumettre" – une jurisprudence selon laquelle les actes royaux (du moins ceux n’ayant pas un caractère législatif) sont insusceptibles de recours judiciaire, en l’absence de toute disposition constitutionnelle en ce sens, est bien évidemment une violation de l’article 8 de la loi n° 41-90 instituant des tribunaux administratifs - qui soumet les actes administratifs à contrôle judiciaire - et donc de ce fait de l’article 4 de la constitution.

Voici donc les dispositions que je propose en matière de souveraineté populaire – qui pourraient former un titre préliminaire du même nom:

Titre préliminaire: De la souveraineté populaire

Article 1:
La souveraineté appartient au peuple qui l’exerce soit directement, soit par le biais des institutions constitutionnelles. Toutes les institutions constitutionnelles sont responsables devant le peuple de leur gestion des tâches et moyens qui leur sont confiés par la constitution et par la loi. Tout pouvoir public émane du peuple. Les pouvoirs publics s’exercent dans le respect de la constitution et de la loi, lesquels respectent les droits inaliénables de la personne humaine.

Article 2:
Le parlement est le principal représentant du peuple, quand celui-ci n’exerce pas sa souveraineté directement par la voie du référendum. La souveraineté parlementaire n’est limitée que par la constitution et le respect des droits inaliénables de la personne humaine.

Article 3:
Le Maroc est une monarchie démocratique, parlementaire, populaire et sociale, fondée sur la séparation des pouvoirs, le principe de l’Etat de droit, le respect des libertés individuelles et collectives et la lutte contre les inégalités.

Article 4:
La souveraineté populaire est exclusive de toute ingérence étrangère, et s’exerce dans le respect de la souveraineté des nations étrangères. Nul transfert de souveraineté à une organisation internationale ne peut se faire en affectant les conditions essentielles d’exercice de la souveraineté ou en n’offrant pas des garanties équivalentes à celles de la présente constitution en matière de protection des droits et libertés.

Commentaires: Il s’agit de marquer de manière éclatante la prédominance de la souveraineté populaire. Toutes les institutions constitutionnelles sont comptables devant elle, ce qui inclut bien évidemment la monarchie. Ceci ne devrait pas poser problème: feu Hassan II n’avait-il pas dit, au sujet de la révolution libyenne de 1969, que si le Roi Idriss avait été renversé c’est qu’il l’avait mérité, reconnaissant ainsi qu’une monarchie ne dure que le temps de son soutien populaire?

De fait, tout semble indiquer que la monarchie est de très loin l’institution constitutionnelle la plus populaire et la plus respectée dans l’opinion marocaine, forte sans doute de son histoire récente – d’autant que l’histoire officielle lui réserve abusivement le beau rôle, notamment dans la libération du Maroc de l’occupation et de la colonisation étrangères – et aussi de la piètre prestation des autres institutions constitutionnelles (1). Ainsi, en dépit de ses racines religieuses et traditionnelles, la monarchie tient quand même à souligner son soutien populaire – ce soutien populaire n’est d’ailleurs pas forcément contradictoire avec la tradition musulmane sunnite. En effet, à supposer qu’on veuille entrer dans le discours légitimateur de la monarchie, la bay’a, dans son sens originel, conditionne le droit du souverain à régner à son acceptation par la population – il s’agit en droit musulman d’une relation contractuelle:

In classical Sunni theory, the election of the ruler (khalifa, imam, amir al-mu’minin) is based on consensus (ijma’) and takes place through a pledge of allegiance (bay’a), which is a contract of obedience between the ruler and the ruled that, according to Ibn Khaldun, resembles a sales contract.(…) Bay’a and mubaya’a (proclamation) are derived from the root ba’a, which means to sell. Ibn Khaldun observes that shaking hands between Muslims and a newly proclaimed leader resembles the conclusion of a sale between a seller and a buyer. (Ibn Khaldun, al-Muqaddima, p.266). (Philipp Holtmann, "Virtual leadership in radical Islamist movements: mechanisms, justification and discussion", 2011)

Bay’a consists in Umma’s pledge of allegiance to the caliph, who was the ruler of the Umma. Through bay’a, the ruler takes the authority from the Umma, who is then obliged to obey him. This system corresponds to a contract between the ruler on one side and the rest of the Umma on the other side. As a contract, it requires the consent of both parties and it engages their responsibility. (Mostapha Benhenda, "Liberal Democracy and Political Islam: the Search for Common Ground", 2009)

The government is limited and the law says obey; the Quran says obey those who hold authority over you, but the law also says – and this is a tradition ascribed to the Prophet – there is no obedience in sin. That means, if the ruler commands something that is sinful, not only is there no duty of obedience, there is a duty of disobedience, which is more than the right of disobedience we have in Western thought.

There are many other examples of that. There is the contractual element. According to traditional Muslim law, the head of the state is the caliph, and the caliph are being chosen and appointed – it goes through a procedure that is called, in Arabic, the bay’a. This is usually translated to "homage," but it is a mistranslation. The word bay’a in Arabic does not mean homage. It comes from a root meaning to buy and sell. In other words, it’s a deal, a contract. The bay’a is a contract agreed between the ruler and those who appointed him ruler, which imposes duties on both. (Bernard Lewis, "Islam and the West: A Conversation with Bernard Lewis", 2006)

Bay‛a is usually translated as “oath of allegiance” or some similar expression. This is rather misleading, for several reasons. The term derives from the Arabic root by‛, which denotes both buying and selling. A bay‛a, therefore, originally was a transaction, ratified by the clasping of the hands of the parties involved. In fact, the term re tained this original meaning in Arabic and in Islamic law, alongside another: from the very beginning of Islam, bay‛a was a token of the relationship and mutual obligations be tween leaders and those led by them, between rulers and the ruled. As the caliphate consolidated its power, the most important aspect of this relationship came to be the obedience of the ruled, hence the translation “oath of allegiance.” In theory, however, bay‛a remained a transaction: the leaders never ceased to be obligated towards those whom they led, even when there were no institutional means to compel them to meet their obligations. (Ella Landau-Tasseron, "The religious foundations of political allegiance: a study of bay’a in pre-modern Islam", 2010)

La Bay’a traduit également une dimension contractuelle, dans la mesure où «les sujets s’engagent à la soumission au sultan et au respect de ses ordres. En contrepartie, celui-ci s’engage à garantir la paix et la sécurité de leurs personnes et leurs biens, la protection de la religion et de l’intégrité de l’Etat», explique l’historien [Mohamed Tozy]. (L’Economiste Magazine, juillet 2010)

Plus près de nous et plus en conformité avec le constitutionalisme moderne, en faisant des référendums constitutionnels tenus depuis 1962 de véritables bay’as modernes, aux résultats unanimistes à défaut d’être crédibles, la monarchie reconnaît et se soumet à la logique – fut-elle discursive - de l’approbation populaire et donc de la souveraineté populaire. C’est au final la légitimité populaire qui est implicitement, même dans la logique de légitimation du makhzen, le sceau final de légitimité du règne alaouite.

Bref, en l’état actuel des choses, qu’on le déplore ou qu’on s’en réjouisse, la monarchie est de très loin l’institution constitutionnelle qui a le moins de souci à se faire concernant son assise populaire, et elle ne devrait donc pas craindre la souveraineté populaire s’agissant de son maintien.

Pour les autres institutions constitutionnelles, le principe de la souveraineté populaire ne pose guère de problème idéologique ou théorique, si ce n’est éventuellement lorsque j’aborderai le rôle de la justice.

Il s’agit ensuite de souligner que toutes les institutions publiques – toutes sans exception, englobant notamment la monarchie mais aussi les autorités militaires et judiciaires, ou Bank al Maghrib – sont tenues de rendre des comptes au peuple de leur gestion de la chose publique, ce terme englobant à la fois l’aspect politique et financier. ceci est au coeur des revendications populaires ayant permis l’éclosion du mouvement du 20 février. Cette partie, très importante, sera plus amplement développée ultérieurement.

Le régime proposé n’est cependant pas un régime de démocratie directe – la souveraineté populaire est normalement représentée par la parlement élu au suffrage universel direct. La souveraineté populaire n’est pas débridée: le peuple doit respecter la constitution qu’il s’est donné, sauf à la modifier selon les voies qu’elle prévoit. Elle se doit aussi de respecter les droits inaliénables de la personne humaine – il ne saurait être question pour une majorité du peuple de priver de ses droits une minorité. Il est des choses que même la souveraineté populaire ne peut faire – ceci renvoie à la notion de droit naturel selon laquelle l’homme dispose de droits que nul pouvoir ne peut lui retirer.

Enfin, la souveraineté populaire n’est pas opposable seulement sur le plan interne, mais aussi externe. Au vu de l’histoire du Maroc, y compris récente, et notamment par rapport aux concessions faites ces dix dernières années à certains partenaires occidentaux en matière sécuritaire et commerciale, il est indispensable d’affirmer ici un principe trop méconnu par l’actuel régime. S’il faut ensuite reconnaître la nécessité de transférer partiellement la souveraineté populaire à des organisations internationales auxquelles adhère le Maroc, encore faut-il qu’un tel transfert ne touche pas aux fondements même de la souveraineté, à déterminer au cas par cas (ce ne sera pas très fréquent, mais je m’inspire ici du droit constitutionnel français, et plus particulièrement de la jurisprudence du Conseil constitutionnel de ce pays-là), ou aux droits et libertés garantis par la constitution.

Le principe fondamental de la souveraineté populaire posé, continuons notre réforme constitutionnelle virtuelle. Je proposerai un titre premier, "De la nation marocaine", à aborder dans un prochain post.

(1) Ces piètres prestations ont d’ailleurs souvent été le fruit des efforts de la monarchie d’affiblir les institutions concurrentes – parlement, gouvernement, partis, syndicats, justice – efforts le plus souvent couronnés de succès.

Ce qui ne peut pas durer dans la constitution marocaine (I)

Je vais essayer de me lancer à l’eau avec mes commentaires sur ce qui ne peut plus durer dans notre constitution actuelle. Quelques clarifications:

• ces commentaires sont strictement personnels, et reflètent mes marottes, lubies et obsessions tout aussi personnelles – ils n’engagent personne d’autre;
• je suis un nihiliste mainstream et raisonnable, donc je ne conteste pas particulièrement la forme monarchique de l’Etat, le statut de l’islam, l’identité arabe ou l’intégrité territoriale;
• je tâcherai de réfréner ma tentation de constitutionnaliser des choix de politique économique – au gouvernement et au parlement de jouer, dans le cadre de principes suffisamment flexibles pour ne pas graver dans le marbre une politique économique souvent dépassée par les événements (n’est-ce pas l’UE?);
• je tâcherai de procéder par thèmes, mais pas forcément dans un ordre parfaitement logique, ni nécessairement en suivant l’ordre de l’actuelle constitution;
• je suis seul à écrire, et j’ai par ailleurs un day job et une famille, donc ne comptez pas sur moi pour une constitution clés en main (quoique, on ne sait jamais);
• je vais surtout chercher à formuler des propositions pour s’attaquer aux violations massives des droits de l’homme connues par le Maroc depuis l’indépendance – torture, détention arbitraire, disparitions, usage de la force par les forces dites de l’ordre, etc – ainsi qu’aux questions fondamentales auxquelles le Maroc a été ou est confronté – gestion des deniers publics, gestion des ressources naturelles, etc;
• et enfin, non, je n’ai pas la grosse tête, je ne me prends pas pour une commission royale ou une assemblée constituante à moi tout seul, je ne fais qu’exprimer mes opinions de juriste et citoyen. 

A partir de là, ma démarche sera moins de tenter de m’insérer dans le cadre de la constitution actuelle que de soulever les faiblesses qui doivent absolument être traitées et les points qui doivent être rajoutés, pour obtenir une constitution digne d’un Etat démocratique. Je tiens compte de certaines contraintes du système institutionnel marocain – notamment l’incurie de notre justice, la prévalence de la corruption, la pernicieuse influence française dans le domaine institutionnel et juridique (qu’il convient de réduire),la nécessaire défense de l’intégrité territoriale, la très préoccupante situation sociale et économique du pays – en espérant néanmoins apporter les changements radicaux nécessaires - la nécessité d’affirmer la souveraineté populaire, de casser les instruments de la répression, de révolutionner la justice, de trancher des questions douloureuses (Sahara, place de la religion, langues).

Je ne peux promettre un rythme de parution effréné, ni des billets exhaustifs – je tâcherai de fournir des liens juridiques pour ceux qui souhaiteraient faire des recherches comparatives par eux-même. Je promets simplement de dire ce que je pense.

Voici quelques liens en attendant:

• le site Mamfakinch (full disclosure: j’y participe) avec son site satellite Mamfakinch24, site militant faisant partie de la mouvance du 20 février, pour des réformes démocratiques au Maroc;
• le site réforme.ma, consacré exclusivement à la réforme constitutionnelle;
• la constitution actuelle, révisée en 1996;
• le blog collectif Maroc Liberté du Collectif citoyen pour une constitution démocratique, qui compte en son sein notamment Sion Assidon, un militant que j’apprécie , beaucoup;
• le site du Forum citoyen pour le changement démocratique, initié notamment par Karim Tazi et comptant dans ses rangs notamment Fouad Abdelmoumni, Azeddine Akesbi (SG de Transparency Maroc), Ali Amar (ex-rédacteur en chef du Journal), le militant amazigh Ahmed Aassid, le dirigeant PPS Youssef Belal, Ahmed Reda Benchemsi, le professeur de droit public Omar Bendourou, l’ex-associé de Rachid Nini Taoufik Bouachrine, Zineb El Rhazoui (fondatrice du MALI), Hakima Himmich (fondatrice de l’ALCS), Abdellatif Laabi et la journaliste Hind Taarji, entre autres;

Le pouvoir constituant au Maroc est le Roi (II): le refus constant de l’assemblée constituante élue

(…) la production constitutionnelle est étroitement contrôlée, voire verrouillée, par le Roi à tous les stades: l’initiative, les révisions, les ratifications avantageusement présentées comme renouvellements de l’allégeance, et même l’interprétation. Le Roi détermine les règles du jeu politique, les suspendant, les durcissant, les assouplissant, selon son appréciation de la conjoncture mais en préservant toujours la suprématie de son pouvoir exclusif d’orientation, d’arbitrage, d’impulsion et de contrôle. (…) Nous verrons toutefois en même temps que, sous la pression d’une demande croissante de démocratisation, une certaine participation-consultation est prise en compte (…) ( Bernard Cubertafond, "Le système politique marocain", L’Harmattan, Paris, 1997, p. 56)

A première vue, l’adoption d’une constitution au Maroc paraît bien résulter de la volonté créatrice du Souverain. Elle s’apparente en effet à un acte volontaire et réfléchi par lequel Il définit le pouvoirqui s’inscrit dans l’institution étatique. (…) Tant en 1962, 1970 qu’en 1972, le projet de constitution procédait toujours du Roi: mais il était soumis, à chaque fois, à la ratification populaire par voie de référendum.
(Mustapha Sehimi, "Constitution et règle constitutionnelle au Maroc", Revue juridique, politique et économique du Maroc, n° 10, Facultés des Sciences juridiques, économiques et sociales de Rabat, Rabat, 1981, p. 28)

I- Le refus d’une constituante: le précédent de 1962

Le processus constitutionnel de 1962 a, comme je l’ai déjà dit, marqué la limite supérieure de la générosité royale en termes de rédaction et d’adoption de révisions constitutionnelles. Le Conseil constitutionnel de novembre 1960 - composé de 78 membres, tous désignés par le monarque, mais censés représenter les différentes sensibilités politiques, religieuses et régionales du Maroc – voilà ce que le Maroc aura eu de plus ouvert et représentatif jusqu’à aujourd’hui, et encore la commission royale désignée le 10 mars 2011 par le Roi n’arrive pas à la cheville de ce Conseil.

Bien évidemment, ce conseil fut mort-né, et tomba en déshérence sans même contribuer une seule ligne à la première constitution marocaine de 1962. Comme par la suite, y compris jusqu’en 2011, le Roi, aidé par un aréopage d’experts et conseillers choisis par lui et dont les propositions et conseils étaient confidentiels, allait rédiger seul les textes constitutionnels soumis à cette bei’a moderne que sont les référendums constitutionnels au Maroc – "la votation populaire (…) est la reproduction du serment d’allégeance traditionnel" (1). Bei’a moderne? Oui, jugez-en, par exemple par ce discours royal du 18 novembre 1962, à quelques semaines du référendum constitutionnel de cette année-là:

"C’est dominé par la grande ombre de celui qui nous a tant aimés, pénétré de ses pensées et de son souvenir que j’ai conçu et établi personnellement le projet de constitution du Royaume, et que je vais maintenant soumettre à ton approbation (…). La constitution que j’ai construite de mes mains (…) est avant tout le renouvellement du pacte sacré qui a toujours uni le peuple et le Roi, et qui est la condition même de nos succès". (in Abdelatif Agnouche, "Histoire politique du Maroc: pouvoir, légitimité, institutions", Editions Afrique Orient, Casablanca, 1987, p. 316)

Comment effectivement envisager une bei’a dont le contenu serait rédigé par le peuple?

Les propos d’Ahmed Réda Guédira lors de la conférence de presse du lendemain du référendum constitutionnel du 7 décembre 1962 sont emblématiques de la pensée makhzénienne à cet égard: le Roi est l’autorité suprême, la nation est de toute façon unanime autour du Roi, est que si par extraordinaire il ne l’est pas, le Roi écoute tous ses sujets:

D’une façon générale, et tant qu’il s’agit du Maroc, le recours à la constituante n’est jamais une obligation. C’est toujours une faculté. Pourquoi?

Il n’était pas nécessaire parce que la Nation unanime a toujours manifesté son attachement profond à S.M. Mohammed V. Parce que nul n’a jamais contesté l’autorité de Mohammed V et les partis politiques moins encore que les individus, parce que le Roi Hassan II, comme Mohammed V, alors que rien, institutionnellement, ne leur en faisait obligation, avaient toujours tenu à s’entourer des avis et des citoyens comme individus et des partis politiques organisés. (…)

Ni S.M. Mohammed V, ni S.M. Hassan II n’avaient jamais refusé la discussion loyale et franche. Ni S.M. Hassan II, ni S.M. Mohammed V n’avaient jamais refusé aux citoyens marocains d’engager des débats, sur quelque sujet que ce soit, dans la loyauté, la clarté et la franchise.

Enfin, le recours à la constituante n’était pas possible au Maroc. Par définition, la constituante est détentrice du pouvoir suprême et, au Maroc, seul le Roi a ce pouvoir suprême. Ni avant le protectorat, ni pendant le protectorat, ni après le protectorat, ce pouvoir n’a été contesté à Sa Majesté. Et toute référence à d’autres pays est fausse. L’Algérie n’a été indépendante que par référendum. (….)

Au Maroc, c’est S.M. Mohammed V qui a signé l’indépendance. C’est le président Bekkaï, par la délégation qu’il avait de Mohammed V, qui a signé l’indépendance.

Et la constituante n’était pas possible au Maroc parce que logiquement, il fallait lui transférer le pouvoir suprême détenu par Sa Majesté et il fallait, aussitôt installée, que Sa Majesté démissionne et abdique pour être conséquente avec elle-même.

Je vous donne ces précisions pour que vous perceviez, pour que vous saisissiez l’inanité, l’absurdité des arguments que l’on essaie de répandre. (Conférence de presse d’Ahmed Réda Guédira du 8 décembre 1962, in Confluent, n°27, janvier 1963, pp. 67-8

Lors de cette même conférence de presse, Guédira ètait très clair dans sa référence à la bei’a:

Le 8 décembre, M. Guédira fit une déclaration où l’on relève cette phrase : "Le peuple marocain a renouvelé son contrat et sa confiance avec la monarchie en toiite liberté, avec tout ce qu’elle représente comme passé et avenir". (in Roger Le Tourneau, "Chronique politique", Annuaire de l’Afrique du Nord 1962, p. 308

Une constante donc dans l’attitude du makhzen: le refus absolu de l’assemblée constituante élu au suffrage universel et qui serait chargée de rédiger le texte de la constitution, ensuite soumise à référendum – procédé on ne peut plus ouvert et démocratique. En 1962, c’étaient les résultats trop positifs de l’Istiqlal (monarchiste mais dans une rivalité implacable avec le Palais et les notables ruraux pour le contrôle de l’appareil étatique depuis 1956 et surtout 1958) et de l’UNFP aux élections communales de 1960 (les premières élections au suffrage universel au Maroc) qui faisaient craindre au Palais une assemblée constituante dominée par ces deux partis (2). Enfin, constante est un peu excessif: dans un discours isolé en 1956, Mohammed V avait annoncé la création d’une assemblée constituante – mais ce propos ne se répéta pas:

S’agissant en second lieu du mode d’élaboration de la constitution, la seule indication du Souverain à ce sujet remonte à 1956, c’est-à-dire dans la première année de son retour d’exil. A cette époque, il avait affirmé la nécessité d’élaborer la loi supreme par une assemblée constituante. Depuis, on n’en parlera plus et on ne trouveraplus de référence à la Constituante. (…). Dans son discours du trône du 18 novembre 1956, le Roi Mohammed V annonce son intention de réunir une "assemblée constituante pour élaborer une constitution dans le cadre d’une monarchie constitutionnelle arabe, musulmane et démocratique". (Omar Bendourou, "Le pouvoir exécutif au Maroc depuis l’indépendance", Editions Publisud, Paris, 1986, p. 83.

Ca paraîtra difficile à croire pour le lecteur marocain en 2011, habitué qu’il est à ce que l’exigence de l’élection d’une assemblée constituante soit réservée à une poignée de militants d’extrême-gauche, d’organisations de défense des droits de l’homme ou d’Al adl wal ihsan, mais à l’époque, c’était là une demande commune à toute la gauche marocaine – UNFP (ancêtre de ce qui tient aujourd’hui lieu d’USFP), Parti communiste marocain (ancêtre de qui tient aujourd’hui lieu de PPS), UMT (qui fut autrefois un grand syndicat) et UNEM (qui regroupait dans les années 60 et 70 la fine fleur des étudiants marocains) – voire même certains membres de l’Istiqlal (3). Que visait cette exigence? Bien évidemment à limiter le plus possible l’absolutisme royal, que des projets de révision constitutionnelle rédigés par le Palais et ses experts ne risquaient pas de réduire:

La préparation de l’alternance a été, en effet, d’aboutir à l’acceptation des institutions constitutionnelles de la monarchie gouvernante marocaine par des forces politiques qui avaient organisé, à un certain moment de leur vie, une opposition farouche à la "monarchie absolue". Dans sa version la plus constitutionnelle, la revendication émanant de ces forces était la mise en place d’ une assemblée constituante pour aboutir à l’organisation d’une monarchie limitée. (Abdelaziz Lamghari, "Droit constitutionnel et situations de crise", Publications de la Revue marocaine d’administration locale et de développement, Rabat, 2000, p. 73)

C’est donc ainsi que l’UNFP appela au boycott du référendum constitutionnel du 7 décembre 1962 le 15 novembre 1962, soit avant la publication du texte soumis à la ratification populaire, confirmant ainsi que son opposition était de principe, liée à la modalité d’élaboration de la constitution:

(…) Mehdi Ben Barka "militait pour un système de monarchie constitutionnelle régi par une double légitimité, celle du Roi et celle du peuple; d’où la centralité de l’assemblée constituante qui matérialiserait le pouvoir institutif du peuple et du gouvernement par les représentants du peuple" (Marguerite Rollinde, "Le mouvement marocain des droits de l’homme: entre consensus national et engagement citoyen", L’Harmattan, Paris, 2002, p. 106) 

Le comité central de l’UNFP se réunit le 14 novembre. (…) Les délégués des provinces insistent sur la nécessité d’annoncer la décision du boycott de la constitution, avant même la parution du texte, pour marquer qu’il s’agit d’une opposition au principe même de l’octroi. (Union nationale des forces populaires, Commission administrative nationale, "La décision historique du 30 juillet 1972: contruire l’instrument de la libération et du socialisme", Rabat, août 1972, p.20)

Ce point de vue était partagé alors par les autres forces de gauche marocaines, notamment le Parti communiste marocain, alors interdit:

"La situation politique au Maroc en 1962 est dominée par la revendication des masses populaires de donner au pays une constitution.

Les gouvernants, forcés d’admettre une constitution, recourent à des subterfuges pour en réduire le contenu démocratique. Le pouvoir préconise actuellement l’octroi d’une constitution, mais les masses populaires s’opposent unanimement et fermement à cette procédure. Elles revendiquent l’élection d’une assemblée nationale souveraine qui élaborera la constitution" (Parti communiste marocain, "Une constitution par le peuple, pour le peuple", Editions Al Moukafih, Casablanca, 1962, p. 3).

"L’année 1962 doit être l’année de la constitution!

Telle est le volonté unanime et hautement proclamée par tout le peuple marocain.

La position des communistes est claire et sans équivoque.

Depuis 1946, ils n’ont cessé, dans leurs documents, dans leurs journaux, de réclamer une constitution élaborée par une assemblée constituante". (Parti communiste marocain, "Une constitution par le peuple, pour le peuple", Editions Al Moukafih, Casablanca, 1962, p. 19)

Une brochure clandestine du Parti communiste marocain (octobre 1962)

 

Autre exemple, l’UMT:

"C’est ainsi que l’élection d’une assemblée constituante est présentée en août 1962, après l’indépendance de l’Algérie, comme un élément d’unité du Maghreb". (Abdeltif Menouni, "Le syndicalisme ouvrier au Maroc", Editions Maghrébines, Casablanca, 1979, p. 394)

"Si les masses marocaines réclament, à cor et à cri, une constituante élue, cela n’est point, comme le prétend un journal officieux "une mode". Loin de là! Cette constituante que le peuple marocain a placé au faîte de ses aspirations, il l’a revendiquée depuis le 20 août 1953, anniversaire non point seulement de la lutte en faveur du retour à la légalité, mais aussi le début du combat pour son émancipation". (L’Avant-Garde, 18 août 1962, cité in Parti communiste marocain, "Une constitution par le peuple, pour le peuple", Editions Al Moukafih, Casablanca, 1962, p. 18)

De son côté, l’UNEM, qui avait lors de son congrès d’Azrou en août 1961 adopté une résolution politique appelant à "une véritable constitution élaborée par une assemblée élue" (4), participa à la campagne du boycott et se mit en grève deux jours avant le référendum (5), son président d’alors, Hamid Berrada, ayant exprimé à Tunis durant le mois de juillet son opposition au régime monarchique (6) (oui, c’est bien ce Hamid Berrada…).

Mais Hassan II opta pour "le contrôle minutieux par le Roi du processus devant conduire le pays à se doter d’une constitution (…) préparée (…) par un cercle restreint de personnalités nommées et agissant selon les directives du Roi" (7).

II – Le référendum de 1970 sous le signe des années de plomb

Le référendum constitutionnel de 1962 avait été suivi des élections législatives de 1963, probablement les plus ouvertes et compétitives que le Maroc n’aie jamais connues, y compris celles de 2007 (en dépit d’un interventionnisme des pouvoirs publics probablement le plus faible de toute l’histoire électorale marocaine, le règne de l’argent sale, la balkanisation de la scène partisane marocaine, la désagrégation de l’opposition et la désaffection populaire en avaient alors fait un simulacre d’élections). Les émeutes du 23 mars 1965 à Casablanca furent suivies de l’instauration par le Roi Hassan II de l’état d’exception, qui dura jusqu’en 1970. Une réforme constitutionnelle eu alors lieu, entérinant la constitution de très loin la plus dictatoriale de l’histoire du Maroc indépendant.

L’opposition étant alors privée de scène parlementaire (l’état d’exception avait suspendu le parlement), la répression des syndicalistes, opposants et étudiants entrant dans une phase accentuée, le temps n’était bien évidemment pas au consensus:

"[L]a procédure aussi bien que les dispositions du texte constitutionnel, présentées comme innovantes, réactivent une protestation unanime des partis d’opposition qui y voient plutôt une régression démocratique et une simple codification de la nouvelle version de l’absolutisme royal" (Jean-Claude Santucci, "Les partis marocains à l’épreuve du pouvoir: analyse diachronique et socio-politique d’un pluripartisme sous contrôle", Publications de la Revue marocaine d’administration locale et de développement, Rabat, 2001, p. 32).

Le Palais avait quant à lui gardé l’exclusivité de l’élaboration du projet de révision constitutionnelle, ne tentant même pas de faire semblant de vouloir y associer partis et syndicats – "en dehors de toute participation directe ou indirecte des partis  d’opposition qui, à l’époque, avaient opté pour la revendication de la réunion d’une assemblée constituante appelée à élaborer en toute souveraineté la constitution" pour citer Abdeltif Menouni (8), président de la commission royale de 2011. L’annonce même du projet de révision constitutionnel avait été réservée à un hebdomadaire français, le Nouvel Observateur (9).

L’opposition de gauche, à laquelle s’était rallié l’Istiqlal (10), rejetait ce nouveau plébiscite constitutionnel:

" (…) l’U.N.F.P., quant à elle, est plus radicale; elle estime que la levée de l’état d’exception et la remise en vigueur de la constitution ne pourrait servir "que les intérêts et aspirations de la bourgeoisie qui entend récupérer son influence sur l’appareil d’Etat comme moyen de garantir l’extension de ses privilèges au nom de la marocanisation de l’économie"; elle revendique donc des élections générales selon une nouvelle loi électorale et la refonte de la Constitution par une assemblée constituante" (Jean Dupont, "CONSTITUTION ET CONSULTATIONS POPULAIRES AU MAROC", Annuaire de l’Afrique du Nord 1970, pp. 172-3)

"Sur la scène nationale, les partis et syndicats de l’opposition qui avancaient l’irrégularité de la procédure de révision constitutionnelle et la monopolisation du pouvoir par le Roi ont opposé un refus catégorique à cette constitution". (Driss Basri, "Evolution constitutionnelle au Maroc depuis 1962", in "Trente années de vie constitutionnelle au Maroc", Librairie générale de droit et de jurisprudence, Paris, 1993, pp. 87-8)

"Entre le 12 et le 19 juillet, les principaux organismes politiques et syndicaux de l’opposition se prononcèrent pour le non en le justifiant par l’irrégularité de la procédure de révision constitutionnelle et surtout par la monopolisation du pouvoir par le Roi. Le Parti de la libération socialiste (P.L.S.), l’lstiqlal, l’Union nationale des Forces populaires (U.N.F.P.), l’Union générale des travailleurs marocains (U.G.T.M.), l’Union marocaine du travail (U.M.T.), les organisations étudiantes (Union nationale des étudiants du Maroc (U.N.E.M.), Union générale des étudiants du Maroc (U.G.E.M.) et enseignantes (Syndicat national de l’enseignement) se prononçaient pour un non catégorique". (Jean Dupont, "CONSTITUTION ET CONSULTATIONS POPULAIRES AU MAROC", Annuaire de l’Afrique du Nord 1970, pp. 186).

Contrairement à 1962, le pouvoir ne consacrera pas beaucoup d’efforts à contrer les arguments de l’opposition sur le refus de l’élection d’une assemblée constituante. Il préfera – et ce ne fut pas la dernière fois – se consacrer au contrôle total de l’opération de révision constitutionnelle, de l’élaboration du texte à sa ratification spectaculaire et totalement illégitime. Poursuivant la logique unanimiste d’une opération référendaire perçue comme une bei’a sous forme moderne, les résultats officiels montrèrent une quasi-unanimité, alors même que toutes les forces partisanes et syndicales progressistes étaient farouchement opposés à la révision constitutionnelle – à titre d’exemple, le "oui" recueillit 100% des suffrages exprimés dans la province de Ouarzazate (11)…

Abdelatif Agnouche résume bien l’état des choses:

(…) la constitution de juillet 1970 qui est une révision de celle de 1962, fut conçue uniquement par le Roi et ratifiée par référendum (…). La nation intervenant par référendum, ne fait que renouveler son allégeance à l’imam. De ce point de vue, la constitution de juillet 1970 traduit fidèlement la conception califienne du pouvoir: rien ne s’interpose entre le Roi et ses sujets. (Abdelatif Agnouche, "Histoire politique du Maroc: pouvoir, légitimités, institutions", Afrique Orient, Casablanca, 1987, p. 318.

III – 1972, une révision constitutionnelle sous le signe des tentatives de coups d’Etat

En 1972, la situation politique avait été secouée par la tentative avortée de coup d’Etat à Skhirat le 10 juillet 1971. Le Palais avait alors timidement tenté de reprendre langue avec l’opposition, comprenant désormais même l’Istiqlal, allié avec l’UNFP au sein de la Koutla al wataniya (Front national) dont était exclu le PLS, successeur toujours clandestin du PCM. Des négociations informelles et officieuses avaient eu lieu entre le Palais et la Koutla à la fin 1971, où la Koutla aurait fait des concessions sérieuses:

Jeune Afrique fait état en matière constitutionnelle notamment, d’un accord entre le Roi et les représentants du Front. Cet accord consisterait à confier la préparation du nouveau projet de constitution à une commission ad hoc dont les membres du Front feraient partie. La concession du Front était relative à son abandon de la constituante. (Jeune Afrique, n° 852 du 4 mars 1972, p. 14) (in Omar Bendourou, "Le pouvoir exécutif au Maroc depuis l’indépendance", Publisud, Paris, 1986, p.222). 

Quant à la troisième constitution, celle de 1972, son élaboration s’est réalisée en partie avec la participation des représentants des partis politiques de l’opposition, membres de la Koutla, dont les représentants avaient pris part aux travaux de commissions à caractère quasi-officiel, chargées de dégager des compromis sur les questions afférentes à la révision de la constitution. (Abdeltif Menouni, "Lectures dans le projet de constitution révisée", in Driss Basri, Michel Rousset & Georges Vedel (dir.), "Révision de la constitution marocaine (1992): analyses et commentaires", Imprimerie royale, Rabat, pp. 157-8 )

D’où la surprise générale des milieux politique lorsque le Roi annonca, le 17 janvier 1972, un nouveau projet de révision constitutionnelle qui revenait sur les pires excès absolutistes de 1970. La Koutla se prononça pour la "non-participation" face à une décision royale marquant de manière éclatante qu’en dépit d’un net affaiblissement politique du Palais, celui-ci n’entendait cèder en rien son contrôle total du processus constitutionnel:

L’objectif du Roi n’était toutefois pas de couper le dialogue engagé, mais de tracer les limites de sa collaboration en faisant de la revendication d’Al Koutlah al Watania pour la constituante une pure utopie, et du référendum proposé sa nouvelle investiture (l’approbation du référendum constitutionnel sera interprétée comme une nouvelle bay’a). (Bendourou, op. cit., pp. 222-3)

"Produit d’une décision unilatérale" (12), "élaborée par les conseillers du Roi" (13), voire "élaborée par le Roi" (14), la révision constitutionnelle de 1972 embarassa la Koutla, qui avait (informellement mais pas publiquement) accepté le principe de négociations en vue d’une révision constitutionnelle en dehors de l’élection d’une assemblée constituante. On trouve bien un juriste, Abdelaziz Lamghari, membre de la commission royale de révision constitutionnelle de 2011, pour affirmer, dans un ouvrage publié en 2001, que "à la phase préparatoire mentionnée, furent associés des représentants de l’opposition, issus de la Koutla al Watania, aux travaux de commissions à caractère quasi-officiel" (15) – mais aucun document d’époque n’atteste de travaux formels d’une commission quasi-officielle – sauf Abdeltif Menouni, cité plus haut collègue de Driss Basri et président de la commission royale de 2011, écrivant dans un ouvrage officiel dirigé par Driss Basri pour présenter la réforme constitutionnelle de 1992. Il est plus probable que des discussions officieuses, non-publiques, eurent lieu entre conseillers du Roi et représentants de la Koutla.

Les résultats officiels, grotesques (98% de oui, ce qui signifierait que les partisans de l’UNFP, de l’Istiqlal et du reste de la gauche – PLS, extrême-gauche – ne représentaient que 2% du corps électoral, quelques mois après le coup d’Etat de 1971 et quelques mois avant celui de 1972…)., allaient sceller une constitution que sera la plus longue à ce jour (de 1972 à 1992, celle de 1996 ayant duré 15 ans) (16).

IV – 1992: Les prémices de l’alternance et l’abandon formel de la revendication d’une assemblée constituante par la Koutla

L’évolution politique, avec l’élimination brutale de l’opposition d’extrême-gauche couplée à la fin des années de plomb, allait amener l’opposition de gauche – amputée de l’UMT, qui avait formellement quitté l’opposition lors de la scission de l’UNFP en 1972 – à mettre de l’eau dans son thé à la menthe:

Le temps n’est plus à l’affrontement idéologique ni à l’épreuve de force entre la Monarchie et le Mouvement national sur le principe de l’élection d’une Assemblée constituante qui masquait le débat de fond sur le contenu du pouvoir royal et sur sa place intangible et prééminente au sein de l’édifice institutionnel.Par-delà les faiblesses des textes constitutionnels successifs – 1962, 1970, 1972 – et malgré les péripéties de la vie politique marocaine au cours des trois décennies, le temps institutionnel a paradoxalement fait évoluer les esprits les plus rétifs au jeu politique pseudo-démocratique et a fini par amener les forces opposantes à rallier des institutions jugées autrefois de "Constitution octroyée". (Jean-Claude Santucci, "Chronique intérieure", Annuaire de l’Afrique du Nord 1992, p. 836

De fait, aucun parti démocratique représenté à la Chambre des représentants – Istiqlal, USFP, PPS, OADP (successeur du Mouvement du 23 mars, d’extrême-gauche) – désormais unis au sein de la Koutla al wataniya, n’allait réclamer l’élection d’une assemblée constituante. Se focalisant sur le contenu de la révision, l’opposition faisait comme si les modalités de révision , entièrement contrôlées par le Palais, n’affecteraient pas le résultat final. En fin de compte, la déconvenue fut cruelle: non seulement la réforme électorale qui devait accompagner la révision constitutionnelle maintint le contrôle du ministère de l’intérieur, mais le fond de la révision constitutionnelle fut très en-deçà des espérances. Il faut dire que comme lors des précédentes éditions, le Roi contrôlait étroitement toutes les étapes du processus de révision:

En effet bien que tenue informée et consultée, elle [l'opposition] n’a pas été associée aux débats ni à l’élaboration du projet de révision, que le Roi a confié à ses plus proches conseillers (A. Guedira, Driss Slaoui notamment) et dont il entend maîtriser les dispositions institutionnelles au titre de ses prérogatives de souveraineté, avant de les faire entériner par référendum. (Jean-Claude Santucci, "Chronique intérieure", Annuaire de l’Afrique du Nord 1992, p. 840)

Confirmation de Driss Basri:

Il s’agit d’abord d’un texte qui a été élaboré et soumis au verdict de Son peuple par le Roi Hassan II, artisan des grandes épopées du Maroc moderne et bâtisseur de son Etat. (Driss Basri, in "Révision de la constitution marocaine (1992): analyses et commentaires", Imprimerie royale, Rabat, 1992, p. 9)

Un journaliste belge allait trouver la formule symbolisant le mieux le rapport de force entre le Roi et son peuple – "Le roi Hassan II convie ses sujets à un référendum"…

Nouveauté – somme toute secondaire – de ce processus de révision constitutionnel royal, la publication, par l’Istiqlal, l’USFP puis la Koutla, des mémorandums constitutionnels remis au Roi en 1991 et 1992, marque supplémentaire de l’évolution de l’opposition historique, passée d’une revendication de souveraineté populaire – l’élection d’une assemblée constituante – à une démarche quasi-supplicative. Abdelaziz Lamghari, déjà cité et membre de la commission royale de révision constitutionnelle de 2011, parle de "participation" et d’"intégration" de l’opposition à "l’espace du pouvoir constituant" – ce dernier étant de facto le Roi, dans le système marocain actuel - on pourrait aussi parler de collaboration…:

(…) les mémorandums, comme idée et comme forme, aboutissent d’une part à la normalisation du rapport entre les acteurs concernés au regard du pouvoir constituant et, d’autre part, à la reconnaissance du traditionalisme de ce rapport. (Abdelaziz Lamghari, "Les mémorandums constitutionnels: perspectives constitutionnelles du régime politique marocain", Publications de la Revue marocaine d’administration locale et de développement, Rabat, 2001, p. 25)

La tactique royale d’intégration de l’opposition fut une réussite: la Koutla se divisa, le PPS (post-communiste) se prononça pour le "oui", l’Istiqlal et l’USFP (ainsi que l’OADP) appelant comme en 1970 à la "non-participation", tandis que les syndicats CDT (proche de l’USFP) et UGTM (Istiqlal) appelaient au boycott (17). Seul le PADS (At-Talia, scission de gauche de l’USFP) continua "à privilégier la ligne pure et dure de l’assemblée constituante" (18).

V- 1996: L’antichambre de l’alternance – le Roi reconnu comme pouvoir constituant par l’opposition parlementaire

En 1996, le processus de rapprochement de l’opposition historique – principalement l’USFP – et du makhzen fut finalement consacré, ouvrant la voie à l’alternance gouvernementale de 1998. Nulle revendication, même de pure forme, en faveur d’une assemblée constituante élue; des négociations de salons entrecoupées de mémorandums publics constituent le zénith des revendications de l’opposition en terme de procédure de révision constitutionnelle:

Grosso modo, la revendication constitutionnelle de l’opposition a évolué de la culture politique de l’assemblée constituante (par rapport à la constitution de 1962 de la part de l’UNFP et même par rapport à la constitution de 1970 de la part de l’UNFP et du PLS) à la culture politique de la revendication de participation à l’élaboration constitutionnelle. (Abdelaziz Lamghari, "La nouvelle constitution marocaine de 1996: apports et perspective", Publications de la Revue marocaine d’administration locale et de développement, Rabat, 1997, p. 30)

Comme depuis 1962, la mainmise du Roi sur la procédure de révision constitutionnelle fut totale:

On retrouve, dans la révision constitutionnelle approuvée par référendum le 13 septembre 1996, les constantes précédemment observées. L’initiative royale tout d’abord: pas d’assemblée constituante et rédaction de la constitution par le Roi et ses experts, dans la plus grande discrétion. Selon la Vie économique, le Roi aurait utilisé les services d’un groupe de sept personnes: les doyens français Georges Vedel et Michel Rousset, le premier ministre Abdelatif Filali, le conseiller du Roi Driss Slaoui, le secrétaire général du gouvernement Abdessadek Rabi’i, un professeur de droit et ex-ministre des relations avec le parlement, Mohamed Moatassime, et le ministre d’Etat à l’intérieur, par ailleurs professeur de droit, Driss Basri. Et, toujours selon la même source, Hassan II, juriste de formation avec une prédilection pour le droit constitutionnel, aurait pris activement part au débat avant de poser, comme toujours, le dernier mot. (Bernard Cubertafond, "Le système politique marocain", L’Harmattan, Paris, 1997, p. 90)

Encore une fois, les experts et conseillers chargés de rédiger le projet de révision sous supervision royale ne l’étaient pas officiellement et formellement, et leurs débats et travaux ne furent jamais rendus publics. Comme précédemment, nul compte rendu des éventuels points de désaccord entre experts ou entre experts et le Roi.

Si l’OADP (extrême-gauche, ancêtre du PSU) eu le courage d’appeler à voter "non" au projet de constitution, la revendication de l’assemblée constituante ne figura pas dans les motifs de refus invoqués. Seul le PADS a continué à invoquer cette exigence.

La capitulation sur le principe de la souveraineté populaire dans le processus d’élaboration de la constitution allait présager de la capitulation sur le principe de la souveraineté populaire dans l’exercice du pouvoir au Maroc, processus couronné par l’alternance de 1998. Mais si l’opposition parlementaire a abandonné l’exigence d’une assemblée constituante, elle est demeurée vivace, jusqu’en 2011, chez les militants et Marocain-e-s épris-e-s de liberté.

(1) Cf. Abdelatif Agnouche, "Histoire politique du Maroc: pouvoir, légitimités, institutions", Editions Afrique Orient, Casablanca, 1987, p. 316.

(2) Cf. Jean-Claude Santucci, "Les partis marocains à l’épreuve du pouvoir: analyse diachronique et socio-politique d’un pluripartisme sous contrôle", Publications de la Revue marocaine d’administration locale et de développement, Rabat, 2001, p. 30: "Sur le plan institutionnel, Mohammed V et Hassan II qui lui a succédé en 1961, prendront soin de mettre en oeuvre un processus d’élaboration constitutionnelle, conforme à leurs promesses d’une consultation populaire, sans pour autant accéder aux exigences du Parti de l’Istiqlal et de l’UNFP centrées autour de la convocation d’une assemblée constituante. Les élections communales ayant servi de test national pour mesurer l’audience politique de ces deux partis, leur succès perceptible incitait le Roi à écarter toute élection d’une assemblée de ce type à partir d’une arithmétique politique aussi incertaine".

(3) Cf. Paul Chambergeat, "Le référendum constitutionnel du 7 décembre au Maroc", Annuaire de l’Afrique du Nord 1962, p. 169.

(4) Cf. Parti communiste marocain, "Une constitution par le peuple, pour le peuple", Editions Al Moukafih, Casablanca, 1962, p. 19.

(5) Cf. Chambergeat, op. cit., p. 181.

(6) Cf. Roger Le Tourneau, "Chronique politique", Annuaire de l’Afrique du Nord 1962, p. 304.

(7) Cf. Mohamed Ridha ben Hammed, "Le pouvoir exécutif dans les pays du Maghreb (étude comparative)", Centre d’Etudes, de Recherches et de Publications, Tunis, 1995, p. 32.

(8) Cf. Abdeltif Menouni, "Lectures dans le projet de constitution révisée", in Driss Basri, Michel Rousset et Georges Vedel (dir.), "Révision de la constitution marocaine (1992): analyses et commentaires", Imprimerie Royale, Rabat, 1992, p. 157

(9) Cf. Jean Dupont, "CONSTITUTION ET CONSULTATIONS POPULAIRES AU MAROC", Annuaire de l’Afrique du Nord 1970, pp. 186.

(10) Cf. "Malgré les avances du Roi, l’Istiqlal rejoint la presque totalité des partis politiques et des centrales syndicales dans l’opposition au projet constitutionnel", Claude Christophel, "Maroc: chronique politique", Annuaire de l’Afrique du Nord 1970, p. 249.

(11) Cf. Dupont, op. cit., p. 189.

(12) Cf. Claude Palazzoli, "Quelques réflexions sur la révision constitutionnelle du 1er mars 1972", Revue juridique, politique et économique du Maroc, n° 1, Facultés des Sciences juridiques, économiques et sociales de Rabat, Rabat, 1976, p. 147.

(13) Cf. John Waterbury, "Le commandeur des croyants: la monarchie marocaine et son élite", Presses universitaires de France, Paris, 1975, p. .382.

(14) Cf. Omar Bendourou, "Droit constitutionnel et institutions politiques", Rabat, 1997, p. 195.

(15) Cf. Abdelaziz Lamghari, "Les mémorandums constitutionnels: perspectives constitutionnelles du régime politique marocain", Publications de la Revue marocaine d’administration locale et de développement, Rabat, 2001, p. 23.

(16) Parler de nouvelles constitutions est en fait abusif, tant les constantes – suprématie royale, rôle subsidiaire du parlement, catalogue lapidaire et très léger des droits et libertés – sont les mêmes de 1962 à 1996, en passant par 1970, 1972 et 1992.

(17) Cf. Bernard Cubertafond, "Le système politique marocain", L’Harmattan, Paris, 1997, p. 84.

(18) Cf. Abdelaziz Lamghari, "La nouvelle constitution marocaine de 1996: apports et perspectives", Publications de la Revue marocaine d’administration locale et de développement, Rabat, 1997, p. 30.

Le pouvoir constituant au Maroc est le Roi (I): les espoirs déçus de 1962

"la constituante n’était pas possible au Maroc parce que logiquement il fallait lui transmettre le pouvoir suprême détenu par Sa Majesté et qu’il fallait aussitôt que Sa Majesté démissionne et abdique pour être conséquente avec elle même" (Ahmed Réda Guédira, directeur général du cabinet royal, ministre de l’intérieur et l’agriculture, 20 novembre 1962, cité in Michel Camau, "L’évolution du droit constitutionnel marocain depuis l’indépendance", Jahrbuch des öffentlichen Rechts der Gegenwart, Band 21, J.C.B. Mohr, Tübingen, 1972, p. 437)

Peu de gens le savent peut-être, mais la première constitution de l’histoire marocaine, celle de 1962, fut l’objet d’un combat politique féroce opposant le Palais – Hassan II venait juste d’accèder au trône – et le mouvement national - amputé alors de l’Istiqlal mais regroupant UNFP (ancêtre de l’USFP) et Parti communiste marocain (ancêtre du PPS) – ainsi que les syndicats – UMT et UNEM. Outre l’opposition farouche à l’absolutisme royal consacré par la constitution de 1962 (absolutisme simplement aménagé depuis), voire à la monarchie héréditaire (jugée contraire aux principes islamiques par cheikh al islam  Mohamed Belarbi Alaoui proche de l’UNFP ainsi que par l’émir Abdelkrim el Khattabi) (1), la contestation – virulente – visait également les modalités d’adoption de la constitution – rédaction confiée, comme pour les révisions ultérieures de 1970, 1972, 1992 et 1996, à des experts et dignitaires choisis par le Roi, ce dernier ayant le dernier mot sur le contenu et l’intitulé du texte constitutionnel soumis ensuite à réferendum – un plébiscite en fait, succédané moderne de la bei’a.

Que demandait le mouvement national? Tout simplement une assemblée constituante élue au suffrage universel direct, et qui aurait pour charge de rédiger un projet de constitution devant ensuite être approuvé par réferendum. Cette exigence fut longtemps une constante

Il faut dire qu’initialement, feu Mohammed V l’avait évoqué: dans un discours du 18 novembre 1956, mais en étant évasif sur son mode de désignation:

Le 18 novembre de la même année, le Roi abordant pour la première fois la question de l’assemblée constituante parla de sa "réunion" et non de son élection, ce qui laissait la porte ouverte à toutes les formules. (Abdellatif Agnouche, "Histoire politique du Maroc: pouvoir, légitimités, institutions", Editions Afrique-Orient, Casablanca, 1987, p.310).

Plus tard, Mohammed V parla seulement d’élaborer la constitution avec "le concours" du peuple marocain, étant entendu que la rédaction de la constitution serait principalement le fait du Roi (Agnouche, op. cit., p. 311). Ainsi, la charte royale du 8 mai 1958 (Bulletin officiel du Royaume du Maroc – BORM - du 23 mai 1958, pp. 805 ss.) annoncait la création d’une "assemblée nationale consultative" sans cependant en préciser le rôle.

En 1960, il mit fin au débat en créant par le dahir n° 1-60-317 du 3 novembre 1960 (BORM du 4 novembre 1960, p. 1898) un "Conseil constitutionnel" (rien à voir avec une cour constitutionnelle) présidé par Allal el Fassi (Istiqlal) et chargé d’établir la constitution. Un certain pluralisme présidait à sa composition (des clercs tels Abdallah Guennoun ou Haj Mokhtar Soussi, un représentant de la communauté israélite – le Dr Léon Benzaquen, des représentants de différents partis, mais en l’absence notable de représentants de l’UNFP ou de son allié syndical d’alors, l’UMT), même si le Palais avait bien pris soin que ce pluralisme n’entrave pas sa domination par des personnalités politiques qui lui étaient acquises. Si son président était élu au suffrage secret par ses membres, son secrétaire général et son réglement intérieur étaient nommés et approuvés par dahir (le dahir n° 1-60-318 du 3 novembre 1960, BORM du 11 novembre 1960 p. 1930). Surtout, en vertu des articles 1 et 8 du dahir, soumis "à Notre approbation":

La Constitution élaborée par le Conseil constitutionnel sera, lorsque Nous en aurons approuvé le texte, soumise à Notre Peuple par voie de référendum.

Elle entrera en vigueur après que Notre Peuple se sera prononcé en faveur de son adoption. (article 8 du dahir n° 1-60-317)

Les termes employés sont significatifs: le Conseil constitutionnel allait certes élaborer le texte de la constitution, mais sa version finale, soumise à référendum, était décidée par le Roi. D’autre part, la référence au peuple marocain – "Notre Peuple" – indique bien le rapport hiérarchique – ce n’est pas tant le Roi du peuple que le peuple du Roi. Enfin, l’alinéa 2 de l’article 8 ne prévoit que l’approbation, et elle est présumée acquise: le texte ne dit pas que la constitution entrera en vigueur si ou quand elle est approuvée par le peuple, mais "après que Notre Peuple se sera prononcé en faveur de son adoption" - une tonalité presque impérative…

Parmi les partis politiques, tant l’aile gauche du mouvement national (UNFP, PCM – l’Istiqlal étant en 1962 partagé sur la méthode d’élaboration de la constitution (2)) que le Parti démocratique de l’indépendance (nationaliste libéral, fondé par Mohamed Hassan Ouazzani) et le Mouvement populaire de Mahjoubi Aherdane avaient réclamé l’élection d’une assemblée constituante chargée d’élaborer la constitution. Pour le PCM, cette exigence datait même d’avant l’indépendance:

Pour sa part, le P.C.M. , sous la conduite d’Ali Yata, qui avait alors succédé à Léon Sultan, avait adressé, en mars 1950, à l’O.N.U., un mémorandum dans lequel il soulignait la nécessité d’instituer au Maroc « …l’élection au suffrage universel d’une assemblée nationale constituante marocaine et la création d’un gouvernement marocain responsable devant cette assemblée… ». (Hassan Rahmouni, Cours de droit constitutionnel, 2004-2005, chapitre V)

C’est surtout l’UNFP qui allait se lancer dans une attaque frontale contre à la fois la méthode constituante – ce parti exigeait l’élection au suffrage universel direct d’une assemblée constituante – et la nature même du régime monarchique: les propos de Mehdi Ben Barka et d’Abderrahim Bouabid, surtout après la mort de Mohammed V le 16 février 1961, furent d’une virulence qui surprendrait le Marocain moyen de 2011 – "régime fasciste" (Bouabid), "minorité féodale, terrienne, mercantile et religieuse" (Ben Barka), "régime pourri" à renverser (Mohamed "fqih" Basri) (Agnouche, op. cit. p. 312).  L’UNFP ne siégea pas dans ce Conseil:

(…) l’UNFP (…) refuse de siéger dans un conseil qui n’est que l’oeuvre d’un régime "théocratique et féodal qui tendrait à (…) ressusciter les structures médiévales de la société traditionnelle marocaine pour conserver d’anciens privilèges". (Agnouche, op. cit., p. 312)

L’opposition déterminée de l’UNFP ainsi que les rivalités partisanes allaient avoir raison de ce "Conseil constitutionnel" partisan – l’expérence montrera cependant qu’il fût l’organe le plus pluraliste jamais associé – ou plutôt censé être associé – à la rédaction d’un projet constitutionnel dans le Maroc indépendant:

Dès son Conseil national d’avril 1960, l’UNFP fait e l’élection d’une constituante une condition à toute entente avec le Palais. M. Ben Barka rappelle cette revendication, car, pour lui, la Constitution n’est pas "un mot magique qui va tout régler". (…) Il appelle à voter non au référendum pour une Constitution octroyée, légalisant un pouvoir autocratique. (Marguerite Rollinde, "Le mouvement marocain des droits de l’homme: entre consensus national et engagement citoyen", Karthala, Paris, 2002, pp. 106-7)

Cet organisme ne put s’acquitter de la tâche qui lui avait été confié : les représentants de l’Union nationale des forces populaires, partisans de l’élection d’une assemblée constituante, refusèrent d’y siéger; de graves dissenssions opposèrent les leaders des autres fractions politiques et certains quittèrent le Conseil, qui ne put donc fonctionner. (Louis Fougère, "LA CONSTITUTION MAROCAINE DU 7 DÉCEMBRE 1962", Annuaire de l’Afrique du Nord, 1962, p. 157)

Mais, dès le départ, l’U.N.F.P. avait refusé de désigner ses représentants et faisait campagne pour la convocation d’une Assemblée Constituante élue au suffrage universel. Des oppositions graves s’élevèrent ensuite entre les membres du Conseil lors de l’élection du Bureau. Allal El Fassi fut élu président à une très forte majorité. Le Secrétaire Général du Mouvement Populaire, Mahjoubi Ahardane quitta alors l’Assemblée, avec fracas, ainsi que les Membres du Parti Démocratique Constitutionnel de Hassan Ouazzani. Réduit aux seuls partisans de l’Istiqlal, le Conseil fut mis dans l’impossibilité de fonctionner et tomba dans l’oubli. (Paul Chambergeat, "LE REFERENDUM CONSTITUTIONNEL DU 7 DÉCEMBRE 1962 AU MAROC", Annuaire de l’Afrique du Nord, 1962, p. 168)

L’UMT, alors syndicat quasi-hégémonique, n’était pas en reste:

De même, le Conseil national de l’UMT, dans un communiqué du 21 novembre 1962 revient sur le compromis passé avec le pouvoir royal lors du congrès de 1961 et réclame "une assemblée constituante, seule apte à élaborer une constitution donnant au peuple des garanties véritables et non formelles". Il dénonce "cette constitution qu’on impose au peuple après sept mois d’atermoiements, au cours desquels la corruption s’est généralisée, l’absolutisme, la collusion avec le colonialisme et le pouvoir personnel ont été érigés en système de gouvernement au Maroc". (Rollinde, op. cit., p. 107)

De manière assez symptomatique, le Roi Hassan II, succédant à son défunt père en février, édicta de manière unilatérale – par dahir bien évidemment - une loi fondamentale le 2 juin 1961 (BORM du 9 juin 1961, p. 801), dont le préambule disait qu’elle entrait en vigueur dans l’attente de l’adoption d’une prochaine constitution. Bien évidemment, cette "loi" fondamentale était l’oeuvre unilatérale du Roi, comme allaient l’être par la suite les constitutions successives du Maroc indépendant.

Ainsi, en dépit de la création de ce Conseil constitutionnel, aux fonctions desquelles il ne fut jamais formellement mis fin, la première constitution marocaine, celle de 1962, fut rédigée de manière confidentielle à la seule discrétion du Roi, avec l’aide de juristes français (Maurice Duverger (3), Jacques Robert, Georges Vedel):

C’est sans doute cette expérience malheureuse qui incita Hassan II à adopter une procédure d’élaboration toute différente et dont le caractère secret fit l’objet de vives critiques de la part de I’opposition. qui reprocha notamment au Roi d’avoir fait appel au concours de juristes étrangers, plus ou moins suspects d’esprit "réactionnaire". Le projet de constitution fût préparé en quelques mois au cours de l’année 1962. Bien que les conditions dans lesquelles ce travail fût accompli n’aient pas été rendues publiques, on peut affirmer sans risque d’erreur que le Roi – qui a fait de fortes études juridiques et a toujours porté un intérèt très vif aux problèmes de droit public – a tenu un rôle essentiel dans l’élaboration et la rédaction même du texte constitutionnel. (Louis Fougère, "LA CONSTITUTION MAROCAINE DU 7 DÉCEMBRE 1962", Annuaire de l’Afrique du Nord, 1962, p. 157)

John Waterbury rapporte cependant, sans préciser ses sources, que "certains leaders de l’UNFP avaient eu connaissance à l’avance du texte de la Constitution" ("Le Commandeur des croyants: la monarchie marocaine et son élite", Presses Universitaires de France, Paris, 1975, p. 115, note 2).

La méthode confidentielle et autocratique d’élaboration du texte constitutionnel, traduit en actes la théorie du "Roi-constituant" (4)  – où le Roi dispose de l’initiative constitutionnelle – qui s’oppose à celle du peuple constituant, dans laquelle le peuple élabore et adopte librement, directement ou par ses représentants élus au suffrage universel, le texte constitutionnel:

La doctrine est dès lors fixée. Tout d’abord le Roi est l’auteur de la constitution qui met en action, préserve et consacre son pouvoir suprême. Dans son message radio du 18 novembre 1962, Hassan II parle de la "constitution que j’ai construite de mes mains" et il se présentera ensuite toujours comme l’auteur-rédacteur des textes constitutionnels. Ensuite ce pouvoir d’élaboration constitutionnelle résulte de la nature suprême du pouvoir royal. Dans sa conférence de presse du 19 novembre 1962, son principal collaborateur d’alors, Reda Guedira, directeur général du cabinet royal, écarta toute idée de constituante: "la constituante est détentrice du pouvoir suprême et, au Maroc, seul le Roi a ce pouvoir suprême. Ni avant le Protectorat, ni pendant le Protectorat, ni après ce Protectorat ce pouvoir n’a été contesté à Sa Majesté". Enfin, la ratification à laquelle le peuple est appelé est, dit Hassan II, pour la première fois et avant bien d’autres, dans le même message du 18 novembre, "le renouvellement du pacte sacré qui a toujours uni le peuple et le Roi et qui est la condition même de nos succès". (Bernard Cubertafond, "Le système politique marocain", L’Harmattan, Paris, 1997, pp. 58-9)

La décision royale de soumettre la constitution rédigée unilatéralement à la ratification populaire 1962 ne fit guère bouger l’UNFP et l’UMT, qui campaient sur le principe du refus d’une constitution octroyée par le Roi (5):

Par ailleurs, l’U.N.F.P. menait sa campagne sur le thème de l’élection d’une constituante, thème développé au cours de nombreuses réunions en province, repris par les journaux du parti et par l’U.M.T. (Paul Chambergeat, "LE REFERENDUM CONSTITUTIONNEL DU 7 DÉCEMBRE 1962 AU MAROC", Annuaire de l’Afrique du Nord, 1962, p. 180)

(…) l’élection d’une assemblée constituante est présentée en août 1962, après l’indépendance de l’Algérie, comme un élément d’unité du Maghreb. Dans le même sens, le projet de constitution, proposé au peuple marocain en décembre de la même année, est rejeté parce qu’il "institutionnalise le pouvoir absolu". (Abdeltif Menouni, "Le syndicalisme ouvrier au Maroc", Editions Maghrébines, Casablanca, 1979, p. 394)

Une fois le référendum décidé, la position de l’UNFP, de l’UMT, de l’UNEM et du PCM fut le boycott, une abstention active en quelque sorte qui impliquait, outre la non-participation au vote, une campagne pro-active en vue de faire échouer l’opération plébiscitaire voulue par le Roi. Mais la consultation référendaire s’était transformée en cérémonie d’allégeance à l’échelle du Royaume:

Le référendum apparaissait de la sorte comme une forme moderne de la bey’a, comme le canal par lequel les membres de la communauté feraient acte d’allégeance à leur chef temportel et spirituel… (Camau, op. cit., p. 437)

Le résultat fut prévisible: après une campagne référendaire où aucune force politique ne soutenait le "non", où seules les tenants du "oui" eurent accès à la télévision et à la radio, où les autorités manièrent carotte (distribution de denrées de première nécessité la semaine du référendum) et bâton (arrestations massives de militants de l’UNFP), et face à un réel sentiment monarchiste auprès de la population ("des militants U.N.F.P. se voient mal reçus par la foule dans la région de Meknès, à Azrou. dans la région de Marrakech, ainsi qu’à Erfoud, lorsqu’ils s’en prennent à la monarchie" (6)) les résultats furent au rendez-vous: un taux de participation de 85%, avec les "oui" remportant 97% des suffrages exprimés et les "non" 3%.

En dépit du contexte politique particulier de cette consultation référendaire, la première de l’histoire du Maroc intervenant un an après la mort de Mohammed V dans un Maroc encore très majoritairement rural, contrairement à aujourd’hui, on peut s’étonner de l’envergure du "oui" – si on additionne l’UNFP et l’UMT, et leur assise sociale très large à l’époque (l’UNFP allait obtenir 22,3% des suffrages exprimés au élections législatives de 1963, moins de six mois après le référendum constitutionnel et l’UMT, alors à son apogée en termes d’adhérents – 600.000 en 1960, 400.000 en 1963 (7)). Comme pour les consultations référendaires à venir, les résultats reflètaient moins l’opinion réelle que la façon dont le Palais souhaitait la voir représentée:

(…) le peuple marocain (…) a vu, dans le vote qui lui était demandé, l’occasion de renouvelerle pacte qui le liait à la Couronne et a donné ainsi au référendumconstitutionnel le sens dont le Roi avait voulu le charger. Celui-ci déclarait.dans son message à la Nation au lendemain des résultats du référendum :« Ce vote unanime s’adresse à ma personne, à l’institution que je représente, à la haute mémoire de Mon regretté Père. Le Maroc a renouvelé sa confiance en la monarchie, symbole de l’unité et de la grandeur de la Nation. Il l’a fait garant de son avenir au nom de son passé». Louis Fougère, "LA CONSTITUTION MAROCAINE DU 7 DÉCEMBRE 1962", Annuaire de l’Afrique du Nord, 1962, p. 163.

(1) Cf. Louis Fougère, "LA CONSTITUTION MAROCAINE DU 7 DÉCEMBRE 1962", Annuaire de l’Afrique du Nord, 1962, p. 162: "Mais des critiques d’une autre nature ont été formulées par des traditionalistes, comme le Fqih Larbi El Alaoui, qui ont dénoncé les atteintes que le projet portait, selon eux, aux principes du droit musulman par l’adoption de l’hérédité monarchique et i’institution d’un pouvoir législatif. Sur le premier de ces deux points, ils rappelaient que le droit musulman exige l’investiture du Khalife par l’acte de la "beia" qui constate que le nouveau souverain remplit les conditions légales requises pour exercer ses fonctions, et exprime en même temps l’adhésion de la communauté musulmane à sa désignation". Voir aussi Paul Chambergeat, "LE REFERENDUM CONSTITUTIONNEL DU 7 DÉCEMBRE 1962 AU MAROC", Annuaire de l’Afrique du Nord, 1962, p. 183: "Dans le même ordre d’idée 1′U.N.F.P. fait état 2 jours avant le scrutin d’une lettre adressée du Caire à At Tahrir (44) par YEmir Abdelkrim condamnant la Constitution au nom de principes de l’Islam. Cette prise de position tardive passera alors à peu près inaperçue".

(2) Cf. Paul Chambergeat,  "LE REFERENDUM CONSTITUTIONNEL DU 7 DÉCEMBRE 1962 AU MAROC", Annuaire de l’Afrique du Nord, 1962, pp. 175-6: "Au cours de l’été 1962 la pression de l’Istiqlal pour la promulgation rapide d’une Constitution s’est accentuée. Certains de ses militants vont, pour ne pas se laisser distancer par l’U.N.F.P., jusqu’à réclamer l’élection d’une constituante. Les leaders, Allal El Fassi en premier, proclameront toujours qu’ils n’attachent pas une importance excessive aux méthodes d’élaboration de la Constitution (20), mais présentent des exigences précises quant à son contenu".

(3) Cf. Rollinde, op. cit., p. 107. Mais en sens contraire: "la première Constitution du Maroc, d’inspiration orléaniste selon l’expression du Professeur Maurice Duverger qui se défend d’avoir participé de près ou de loin à son élaboration".

(4) Cf. Bernard Cubertafond, "Le système politique marocain", L’Harmattan, Paris, 1997, p.53.

(5) Cf. Maâti Monjib, "La monarchie marocaine et la lutte pour le pouvoir", L’Harmattan, Paris, 1992, p. 268: "(…) Ben Barka et ses partisans réunis au sein du C.C. affirment qu’ils rejettent par principe "la constitution octroyée" quel que soit son contenu (…)".

(6) Cf. Chambergeat, op. cit., p. 182.

(7) Cf. Menouni, op. cit., p. 123.