Le pouvoir constituant au Maroc est le Roi (IV): l’élaboration de la constitution se fait au Palais

J’ai détaillé récemment le processus ayant précédé l’adoption de la première constitution marocaine en 1962. Les intentions royales avaient initialement été relativement ambitieuses: un Conseil constitutionnel de 78 membres, certes désigné par le Roi, chargé de rédiger le projet de constitution à soumettre à référendum, et censé comporter des représentants des différentes tendances religieuses, politiques et régionales du Maroc. Ce Conseil constitutionnel était censé répondre à la revendication cardinale de l’USFP, de l’UMT, de l’UNEM et du PCM – l’élection au suffrage universel direct d’une assemblée constituante rédigeant la constitution. Cette tentative fut vaine: l’opposition de gauche maintînt son opposition de principe à la « constitution octroyée » – le IIe congrès de l’UNFP en mai 1962 avait affirmé son « attachement à l’élection d’une assemblée constituante« , tandis que son comité central rappelait « le droit sacré du peuple marocain à élaborer par ses représentants, sa propre constitution« , la « constitution octroyée » ne servant qu’à renforcer « le pouvoir personnel absolu » (1). Le Conseil constitutionnel, créé à la veille de la mort de Mohammed V, tomba rapidement en déshérence, la constitution de 1962 devant finalement être rédigée directement par le Roi Hassan II, juriste de formation, et des experts, notamment français (2).

Aucune des révisions constitutionnelles intervenues depuis 1962 n’a atteint, dans ses modalités d’élaboration, le niveau d’ambition représenté par la nomination de ce Conseil constitutionnel (rien à voir avec un tribunal constitutionnel) en 1960, bien qu’il fut très modeste par rapport à l’exigence démocratique d’une assemblée constituante librement élue chargée d’élaborer un projet de constitution soumis ensuite au référendum. Tant l’adoption de la constitution de 1962 que les révisions ultérieures ont été marquées, au stade de l’élaboration, par les caractéristiques suivantes:

  • le Roi choisit seul l’opportunité et le moment de la révision constitutionnelle;
  • le Roi désigne, de manière confidentielle ou officielle, les experts ou personnalités, marocaines ou étrangères, chargées de tenir la plume, sachant que le Roi se réserve le droit d’intervenir à sa guise dans la rédaction de la constitution;
  • les travaux de ce groupe d’expert sont confidentiels, en l’absence de tout débat public ou partisan et de toute possibilité donc d’influer sur le contenu du projet soumis à l’appréciation royale;
  • le Roi décide seul du sort réservé au projet émanant de ces experts, retenant ce qui lui plait, éliminant ce qui lui déplait et modifiant à son gré;
  • le référendum constitutionnel a un caractère plébiscitaire, forme modernisée de la bei’a traditionnelle (ce dernier aspect a fait  l’objet d’un billet sur l’historique des référendums constitutionnels marocains)

Ainsi en 1962, ignorant les revendications relatives à une assemblée constituante, laissant le Conseil constitutionnel mourir de sa belle mort, la première constitution du Maroc indépendant fut l’oeuvre personnelle de Hassan II. Dans la prose inimitable de Khalid Naciri, qui fut professeur de droit constitutionnel avant de devenir le mémorable ministre de la propagande communication d’aujourd’hui, cela donne ceci:

Le  Roi  Hassan  II  s’attela  rapidement  quant  à  lui,  à l’élaboration d’une constitution en bonne et due forme. A mi-chemin entre le  procédé  royal  classique  de  l’octroi,  et  la  revendication  d’une  assemblée constituante réclamée en particulier par la gauche, le procédé constitutionnel marocain a opté pour une rédaction par le Roi assisté par des techniciens du droit  constitutionnel,  le  projet  étant  alors  soumis  à  l’approbation référendaire. (Khalid Naciri, « Le droit constitutionnel marocain ou la maturation progressive d’un système évolutif« , p. 5)

Bien évidemment, contrairement à ce qu’avance Naciri, une constitution rédigée « par le Roi assisté par des techniciens du droit » ne peut rationnellement être considérée comme étant à mi-chemin entre la constitution octroyée et l’assemblée constituante, mais doit plutôt être vue comme étant… octroyée: le Roi rédige, écoutant ou non les conseils de son entourage selon son bon vouloir.

Pour citer le politologue français Bernard Cubertafond, auteur d’un excellent ouvrage (« Le système politique marocain« , L’Harmattan, Paris, 1997 ), que j’ai déjà cité auparavant:

(…) la production constitutionnelle est étroitement contrôlée, voire verrouillée, par le Roi à tous les stades: l’initiative, les révisions, les ratifications avantageusement présentées comme renouvellements de l’allégeance, et même l’interprétation. Le Roi détermine les règles du jeu politique, les suspendant, les durcissant, les assouplissant, selon son appréciation de la conjoncture mais en préservant toujours la suprématie de son pouvoir exclusif d’orientation, d’arbitrage, d’impulsion et de contrôle. (…) Nous verrons toutefois en même temps que, sous la pression d’une demande croissante de démocratisation, une certaine participation-consultation est prise en compte (…) ( Bernard Cubertafond, « Le système politique marocain« , L’Harmattan, Paris, 1997, p. 56)

Faisant souvent appel à des juristes français – Maurice Duverger, Georges Vedel, Jacques Robert et Michel Rousset ont de notoriété publique été, chacun son tour, impliqués dans toutes les constitutions marocaines de 1962 à 1996 – réservant parfois la primeur de l’annonce de la révision à la presse française (comme en 1970 (3)), aidé par ses conseillers (Ahmed Réda Guédira de 1962 à 1996, Driss Slaoui, Mohamed Moatassime en 1996) et quelques hauts fonctionnaires (feu le secrétaire général du gouvernement Abdesadiq Rabi’i en 1996) ou plus rarement ministres (Abdellatif Filali, alors premier ministre, en 1996), le Roi – alors feu Hassan II, juriste de formation – a le dernier mot sur le contenu de la constitution ou des révisions proposées.

Qu’en sera-t-il en 2011? L’initiative est exclusivement royale, de même que le périmètre de la révision constitutionnelle envisagée est exclusivement déterminé par le Roi, qui écarte bien entendu le noyau dur de la constitution, à savoir al imarat al mouminine – la commanderie des croyants régie par l’article 19 de la constitution. L’aréopage de juristes et personnalités choisi, s’il contient des personnalités dont la compétence n’est pas en doute, évite soigneusement tout pluralisme dans les opinions – pas de républicain, d’islamiste ou de gauchiste par exemple – la seule nouveauté réside dans le caractère public et officiel de la composition du cercle des conseillers chargés de donner  leur technicité juridique aux desiderata royaux. Enfin, les travaux de cet aréopage seront transmis au Roi pour sa « haute appréciation » – charge pour lui d’écarter ce qui, malgré toutes les précautions prises pour éviter tout incident de parcours, ne lui paraîtrait pas souhaitable. Et c’est enfin sur le texte fixé par le Roi que le référendum-plébiscite se déterminera – quel que soit le contenu de la réforme soumise à l’approbation populaire, l’issue du référendum ne fait raisonnablement aucun doute. Circulez, il n’y a rien à voir, et les mécontents seront des suppôts chiito-salafistes du Mossad, de RSF et du réseau Belliraj…

(1) Mâati Monjib, « La monarchie marocaine et la lutte pour le pouvoir« , L’Harmattan, Paris, 1992, pp. 266, 298.

(2) Ahmed Herzenni, ex-président du défunt CCDH et membre de la commission royale de révision constitutionnelle de 2011, affirme que l’Istiqlal aurait également participé à l’élaboration de cette première constitution marocaine (Ahmed Herzenni, « Un Maroc décanté: articles, essais et témoignage« , Editions Udad, Rabat, 2006, p. 106.

(3) Cf. Jean Dupont, « CONSTITUTION ET CONSULTATIONS POPULAIRES AU MAROC« , Annuaire de l’Afrique du Nord 1970, pp. 186.

Le pouvoir constituant au Maroc est le Roi (II): le refus constant de l’assemblée constituante élue

(…) la production constitutionnelle est étroitement contrôlée, voire verrouillée, par le Roi à tous les stades: l’initiative, les révisions, les ratifications avantageusement présentées comme renouvellements de l’allégeance, et même l’interprétation. Le Roi détermine les règles du jeu politique, les suspendant, les durcissant, les assouplissant, selon son appréciation de la conjoncture mais en préservant toujours la suprématie de son pouvoir exclusif d’orientation, d’arbitrage, d’impulsion et de contrôle. (…) Nous verrons toutefois en même temps que, sous la pression d’une demande croissante de démocratisation, une certaine participation-consultation est prise en compte (…) ( Bernard Cubertafond, « Le système politique marocain« , L’Harmattan, Paris, 1997, p. 56)

A première vue, l’adoption d’une constitution au Maroc paraît bien résulter de la volonté créatrice du Souverain. Elle s’apparente en effet à un acte volontaire et réfléchi par lequel Il définit le pouvoirqui s’inscrit dans l’institution étatique. (…) Tant en 1962, 1970 qu’en 1972, le projet de constitution procédait toujours du Roi: mais il était soumis, à chaque fois, à la ratification populaire par voie de référendum.
(Mustapha Sehimi, « Constitution et règle constitutionnelle au Maroc« , Revue juridique, politique et économique du Maroc, n° 10, Facultés des Sciences juridiques, économiques et sociales de Rabat, Rabat, 1981, p. 28)

I- Le refus d’une constituante: le précédent de 1962

Le processus constitutionnel de 1962 a, comme je l’ai déjà dit, marqué la limite supérieure de la générosité royale en termes de rédaction et d’adoption de révisions constitutionnelles. Le Conseil constitutionnel de novembre 1960 – composé de 78 membres, tous désignés par le monarque, mais censés représenter les différentes sensibilités politiques, religieuses et régionales du Maroc – voilà ce que le Maroc aura eu de plus ouvert et représentatif jusqu’à aujourd’hui, et encore la commission royale désignée le 10 mars 2011 par le Roi n’arrive pas à la cheville de ce Conseil.

Bien évidemment, ce conseil fut mort-né, et tomba en déshérence sans même contribuer une seule ligne à la première constitution marocaine de 1962. Comme par la suite, y compris jusqu’en 2011, le Roi, aidé par un aréopage d’experts et conseillers choisis par lui et dont les propositions et conseils étaient confidentiels, allait rédiger seul les textes constitutionnels soumis à cette bei’a moderne que sont les référendums constitutionnels au Maroc – « la votation populaire (…) est la reproduction du serment d’allégeance traditionnel » (1). Bei’a moderne? Oui, jugez-en, par exemple par ce discours royal du 18 novembre 1962, à quelques semaines du référendum constitutionnel de cette année-là:

« C’est dominé par la grande ombre de celui qui nous a tant aimés, pénétré de ses pensées et de son souvenir que j’ai conçu et établi personnellement le projet de constitution du Royaume, et que je vais maintenant soumettre à ton approbation (…). La constitution que j’ai construite de mes mains (…) est avant tout le renouvellement du pacte sacré qui a toujours uni le peuple et le Roi, et qui est la condition même de nos succès« . (in Abdelatif Agnouche, « Histoire politique du Maroc: pouvoir, légitimité, institutions« , Editions Afrique Orient, Casablanca, 1987, p. 316)

Comment effectivement envisager une bei’a dont le contenu serait rédigé par le peuple?

Les propos d’Ahmed Réda Guédira lors de la conférence de presse du lendemain du référendum constitutionnel du 7 décembre 1962 sont emblématiques de la pensée makhzénienne à cet égard: le Roi est l’autorité suprême, la nation est de toute façon unanime autour du Roi, est que si par extraordinaire il ne l’est pas, le Roi écoute tous ses sujets:

D’une façon générale, et tant qu’il s’agit du Maroc, le recours à la constituante n’est jamais une obligation. C’est toujours une faculté. Pourquoi?

Il n’était pas nécessaire parce que la Nation unanime a toujours manifesté son attachement profond à S.M. Mohammed V. Parce que nul n’a jamais contesté l’autorité de Mohammed V et les partis politiques moins encore que les individus, parce que le Roi Hassan II, comme Mohammed V, alors que rien, institutionnellement, ne leur en faisait obligation, avaient toujours tenu à s’entourer des avis et des citoyens comme individus et des partis politiques organisés. (…)

Ni S.M. Mohammed V, ni S.M. Hassan II n’avaient jamais refusé la discussion loyale et franche. Ni S.M. Hassan II, ni S.M. Mohammed V n’avaient jamais refusé aux citoyens marocains d’engager des débats, sur quelque sujet que ce soit, dans la loyauté, la clarté et la franchise.

Enfin, le recours à la constituante n’était pas possible au Maroc. Par définition, la constituante est détentrice du pouvoir suprême et, au Maroc, seul le Roi a ce pouvoir suprême. Ni avant le protectorat, ni pendant le protectorat, ni après le protectorat, ce pouvoir n’a été contesté à Sa Majesté. Et toute référence à d’autres pays est fausse. L’Algérie n’a été indépendante que par référendum. (….)

Au Maroc, c’est S.M. Mohammed V qui a signé l’indépendance. C’est le président Bekkaï, par la délégation qu’il avait de Mohammed V, qui a signé l’indépendance.

Et la constituante n’était pas possible au Maroc parce que logiquement, il fallait lui transférer le pouvoir suprême détenu par Sa Majesté et il fallait, aussitôt installée, que Sa Majesté démissionne et abdique pour être conséquente avec elle-même.

Je vous donne ces précisions pour que vous perceviez, pour que vous saisissiez l’inanité, l’absurdité des arguments que l’on essaie de répandre. (Conférence de presse d’Ahmed Réda Guédira du 8 décembre 1962, in Confluent, n°27, janvier 1963, pp. 67-8

Lors de cette même conférence de presse, Guédira ètait très clair dans sa référence à la bei’a:

Le 8 décembre, M. Guédira fit une déclaration où l’on relève cette phrase : « Le peuple marocain a renouvelé son contrat et sa confiance avec la monarchie en toiite liberté, avec tout ce qu’elle représente comme passé et avenir« . (in Roger Le Tourneau, « Chronique politique« , Annuaire de l’Afrique du Nord 1962, p. 308

Une constante donc dans l’attitude du makhzen: le refus absolu de l’assemblée constituante élu au suffrage universel et qui serait chargée de rédiger le texte de la constitution, ensuite soumise à référendum – procédé on ne peut plus ouvert et démocratique. En 1962, c’étaient les résultats trop positifs de l’Istiqlal (monarchiste mais dans une rivalité implacable avec le Palais et les notables ruraux pour le contrôle de l’appareil étatique depuis 1956 et surtout 1958) et de l’UNFP aux élections communales de 1960 (les premières élections au suffrage universel au Maroc) qui faisaient craindre au Palais une assemblée constituante dominée par ces deux partis (2). Enfin, constante est un peu excessif: dans un discours isolé en 1956, Mohammed V avait annoncé la création d’une assemblée constituante – mais ce propos ne se répéta pas:

S’agissant en second lieu du mode d’élaboration de la constitution, la seule indication du Souverain à ce sujet remonte à 1956, c’est-à-dire dans la première année de son retour d’exil. A cette époque, il avait affirmé la nécessité d’élaborer la loi supreme par une assemblée constituante. Depuis, on n’en parlera plus et on ne trouveraplus de référence à la Constituante. (…). Dans son discours du trône du 18 novembre 1956, le Roi Mohammed V annonce son intention de réunir une « assemblée constituante pour élaborer une constitution dans le cadre d’une monarchie constitutionnelle arabe, musulmane et démocratique« . (Omar Bendourou, « Le pouvoir exécutif au Maroc depuis l’indépendance« , Editions Publisud, Paris, 1986, p. 83.

Ca paraîtra difficile à croire pour le lecteur marocain en 2011, habitué qu’il est à ce que l’exigence de l’élection d’une assemblée constituante soit réservée à une poignée de militants d’extrême-gauche, d’organisations de défense des droits de l’homme ou d’Al adl wal ihsan, mais à l’époque, c’était là une demande commune à toute la gauche marocaine – UNFP (ancêtre de ce qui tient aujourd’hui lieu d’USFP), Parti communiste marocain (ancêtre de qui tient aujourd’hui lieu de PPS), UMT (qui fut autrefois un grand syndicat) et UNEM (qui regroupait dans les années 60 et 70 la fine fleur des étudiants marocains) – voire même certains membres de l’Istiqlal (3). Que visait cette exigence? Bien évidemment à limiter le plus possible l’absolutisme royal, que des projets de révision constitutionnelle rédigés par le Palais et ses experts ne risquaient pas de réduire:

La préparation de l’alternance a été, en effet, d’aboutir à l’acceptation des institutions constitutionnelles de la monarchie gouvernante marocaine par des forces politiques qui avaient organisé, à un certain moment de leur vie, une opposition farouche à la « monarchie absolue« . Dans sa version la plus constitutionnelle, la revendication émanant de ces forces était la mise en place d’ une assemblée constituante pour aboutir à l’organisation d’une monarchie limitée. (Abdelaziz Lamghari, « Droit constitutionnel et situations de crise« , Publications de la Revue marocaine d’administration locale et de développement, Rabat, 2000, p. 73)

C’est donc ainsi que l’UNFP appela au boycott du référendum constitutionnel du 7 décembre 1962 le 15 novembre 1962, soit avant la publication du texte soumis à la ratification populaire, confirmant ainsi que son opposition était de principe, liée à la modalité d’élaboration de la constitution:

(…) Mehdi Ben Barka « militait pour un système de monarchie constitutionnelle régi par une double légitimité, celle du Roi et celle du peuple; d’où la centralité de l’assemblée constituante qui matérialiserait le pouvoir institutif du peuple et du gouvernement par les représentants du peuple » (Marguerite Rollinde, « Le mouvement marocain des droits de l’homme: entre consensus national et engagement citoyen« , L’Harmattan, Paris, 2002, p. 106) 

Le comité central de l’UNFP se réunit le 14 novembre. (…) Les délégués des provinces insistent sur la nécessité d’annoncer la décision du boycott de la constitution, avant même la parution du texte, pour marquer qu’il s’agit d’une opposition au principe même de l’octroi. (Union nationale des forces populaires, Commission administrative nationale, « La décision historique du 30 juillet 1972: contruire l’instrument de la libération et du socialisme« , Rabat, août 1972, p.20)

Ce point de vue était partagé alors par les autres forces de gauche marocaines, notamment le Parti communiste marocain, alors interdit:

« La situation politique au Maroc en 1962 est dominée par la revendication des masses populaires de donner au pays une constitution.

Les gouvernants, forcés d’admettre une constitution, recourent à des subterfuges pour en réduire le contenu démocratique. Le pouvoir préconise actuellement l’octroi d’une constitution, mais les masses populaires s’opposent unanimement et fermement à cette procédure. Elles revendiquent l’élection d’une assemblée nationale souveraine qui élaborera la constitution » (Parti communiste marocain, « Une constitution par le peuple, pour le peuple« , Editions Al Moukafih, Casablanca, 1962, p. 3).

« L’année 1962 doit être l’année de la constitution!

Telle est le volonté unanime et hautement proclamée par tout le peuple marocain.

La position des communistes est claire et sans équivoque.

Depuis 1946, ils n’ont cessé, dans leurs documents, dans leurs journaux, de réclamer une constitution élaborée par une assemblée constituante« . (Parti communiste marocain, « Une constitution par le peuple, pour le peuple« , Editions Al Moukafih, Casablanca, 1962, p. 19)

Une brochure clandestine du Parti communiste marocain (octobre 1962)

 

Autre exemple, l’UMT:

« C’est ainsi que l’élection d’une assemblée constituante est présentée en août 1962, après l’indépendance de l’Algérie, comme un élément d’unité du Maghreb ». (Abdeltif Menouni, « Le syndicalisme ouvrier au Maroc« , Editions Maghrébines, Casablanca, 1979, p. 394)

« Si les masses marocaines réclament, à cor et à cri, une constituante élue, cela n’est point, comme le prétend un journal officieux « une mode« . Loin de là! Cette constituante que le peuple marocain a placé au faîte de ses aspirations, il l’a revendiquée depuis le 20 août 1953, anniversaire non point seulement de la lutte en faveur du retour à la légalité, mais aussi le début du combat pour son émancipation ». (L’Avant-Garde, 18 août 1962, cité in Parti communiste marocain, « Une constitution par le peuple, pour le peuple« , Editions Al Moukafih, Casablanca, 1962, p. 18)

De son côté, l’UNEM, qui avait lors de son congrès d’Azrou en août 1961 adopté une résolution politique appelant à « une véritable constitution élaborée par une assemblée élue » (4), participa à la campagne du boycott et se mit en grève deux jours avant le référendum (5), son président d’alors, Hamid Berrada, ayant exprimé à Tunis durant le mois de juillet son opposition au régime monarchique (6) (oui, c’est bien ce Hamid Berrada…).

Mais Hassan II opta pour « le contrôle minutieux par le Roi du processus devant conduire le pays à se doter d’une constitution (…) préparée (…) par un cercle restreint de personnalités nommées et agissant selon les directives du Roi » (7).

II – Le référendum de 1970 sous le signe des années de plomb

Le référendum constitutionnel de 1962 avait été suivi des élections législatives de 1963, probablement les plus ouvertes et compétitives que le Maroc n’aie jamais connues, y compris celles de 2007 (en dépit d’un interventionnisme des pouvoirs publics probablement le plus faible de toute l’histoire électorale marocaine, le règne de l’argent sale, la balkanisation de la scène partisane marocaine, la désagrégation de l’opposition et la désaffection populaire en avaient alors fait un simulacre d’élections). Les émeutes du 23 mars 1965 à Casablanca furent suivies de l’instauration par le Roi Hassan II de l’état d’exception, qui dura jusqu’en 1970. Une réforme constitutionnelle eu alors lieu, entérinant la constitution de très loin la plus dictatoriale de l’histoire du Maroc indépendant.

L’opposition étant alors privée de scène parlementaire (l’état d’exception avait suspendu le parlement), la répression des syndicalistes, opposants et étudiants entrant dans une phase accentuée, le temps n’était bien évidemment pas au consensus:

« [L]a procédure aussi bien que les dispositions du texte constitutionnel, présentées comme innovantes, réactivent une protestation unanime des partis d’opposition qui y voient plutôt une régression démocratique et une simple codification de la nouvelle version de l’absolutisme royal » (Jean-Claude Santucci, « Les partis marocains à l’épreuve du pouvoir: analyse diachronique et socio-politique d’un pluripartisme sous contrôle« , Publications de la Revue marocaine d’administration locale et de développement, Rabat, 2001, p. 32).

Le Palais avait quant à lui gardé l’exclusivité de l’élaboration du projet de révision constitutionnelle, ne tentant même pas de faire semblant de vouloir y associer partis et syndicats – « en dehors de toute participation directe ou indirecte des partis  d’opposition qui, à l’époque, avaient opté pour la revendication de la réunion d’une assemblée constituante appelée à élaborer en toute souveraineté la constitution » pour citer Abdeltif Menouni (8), président de la commission royale de 2011. L’annonce même du projet de révision constitutionnel avait été réservée à un hebdomadaire français, le Nouvel Observateur (9).

L’opposition de gauche, à laquelle s’était rallié l’Istiqlal (10), rejetait ce nouveau plébiscite constitutionnel:

 » (…) l’U.N.F.P., quant à elle, est plus radicale; elle estime que la levée de l’état d’exception et la remise en vigueur de la constitution ne pourrait servir « que les intérêts et aspirations de la bourgeoisie qui entend récupérer son influence sur l’appareil d’Etat comme moyen de garantir l’extension de ses privilèges au nom de la marocanisation de l’économie« ; elle revendique donc des élections générales selon une nouvelle loi électorale et la refonte de la Constitution par une assemblée constituante » (Jean Dupont, « CONSTITUTION ET CONSULTATIONS POPULAIRES AU MAROC« , Annuaire de l’Afrique du Nord 1970, pp. 172-3)

« Sur la scène nationale, les partis et syndicats de l’opposition qui avancaient l’irrégularité de la procédure de révision constitutionnelle et la monopolisation du pouvoir par le Roi ont opposé un refus catégorique à cette constitution ». (Driss Basri, « Evolution constitutionnelle au Maroc depuis 1962« , in « Trente années de vie constitutionnelle au Maroc« , Librairie générale de droit et de jurisprudence, Paris, 1993, pp. 87-8)

« Entre le 12 et le 19 juillet, les principaux organismes politiques et syndicaux de l’opposition se prononcèrent pour le non en le justifiant par l’irrégularité de la procédure de révision constitutionnelle et surtout par la monopolisation du pouvoir par le Roi. Le Parti de la libération socialiste (P.L.S.), l’lstiqlal, l’Union nationale des Forces populaires (U.N.F.P.), l’Union générale des travailleurs marocains (U.G.T.M.), l’Union marocaine du travail (U.M.T.), les organisations étudiantes (Union nationale des étudiants du Maroc (U.N.E.M.), Union générale des étudiants du Maroc (U.G.E.M.) et enseignantes (Syndicat national de l’enseignement) se prononçaient pour un non catégorique ». (Jean Dupont, « CONSTITUTION ET CONSULTATIONS POPULAIRES AU MAROC« , Annuaire de l’Afrique du Nord 1970, pp. 186).

Contrairement à 1962, le pouvoir ne consacrera pas beaucoup d’efforts à contrer les arguments de l’opposition sur le refus de l’élection d’une assemblée constituante. Il préfera – et ce ne fut pas la dernière fois – se consacrer au contrôle total de l’opération de révision constitutionnelle, de l’élaboration du texte à sa ratification spectaculaire et totalement illégitime. Poursuivant la logique unanimiste d’une opération référendaire perçue comme une bei’a sous forme moderne, les résultats officiels montrèrent une quasi-unanimité, alors même que toutes les forces partisanes et syndicales progressistes étaient farouchement opposés à la révision constitutionnelle – à titre d’exemple, le « oui » recueillit 100% des suffrages exprimés dans la province de Ouarzazate (11)…

Abdelatif Agnouche résume bien l’état des choses:

(…) la constitution de juillet 1970 qui est une révision de celle de 1962, fut conçue uniquement par le Roi et ratifiée par référendum (…). La nation intervenant par référendum, ne fait que renouveler son allégeance à l’imam. De ce point de vue, la constitution de juillet 1970 traduit fidèlement la conception califienne du pouvoir: rien ne s’interpose entre le Roi et ses sujets. (Abdelatif Agnouche, « Histoire politique du Maroc: pouvoir, légitimités, institutions« , Afrique Orient, Casablanca, 1987, p. 318.

III – 1972, une révision constitutionnelle sous le signe des tentatives de coups d’Etat

En 1972, la situation politique avait été secouée par la tentative avortée de coup d’Etat à Skhirat le 10 juillet 1971. Le Palais avait alors timidement tenté de reprendre langue avec l’opposition, comprenant désormais même l’Istiqlal, allié avec l’UNFP au sein de la Koutla al wataniya (Front national) dont était exclu le PLS, successeur toujours clandestin du PCM. Des négociations informelles et officieuses avaient eu lieu entre le Palais et la Koutla à la fin 1971, où la Koutla aurait fait des concessions sérieuses:

Jeune Afrique fait état en matière constitutionnelle notamment, d’un accord entre le Roi et les représentants du Front. Cet accord consisterait à confier la préparation du nouveau projet de constitution à une commission ad hoc dont les membres du Front feraient partie. La concession du Front était relative à son abandon de la constituante. (Jeune Afrique, n° 852 du 4 mars 1972, p. 14) (in Omar Bendourou, « Le pouvoir exécutif au Maroc depuis l’indépendance« , Publisud, Paris, 1986, p.222). 

Quant à la troisième constitution, celle de 1972, son élaboration s’est réalisée en partie avec la participation des représentants des partis politiques de l’opposition, membres de la Koutla, dont les représentants avaient pris part aux travaux de commissions à caractère quasi-officiel, chargées de dégager des compromis sur les questions afférentes à la révision de la constitution. (Abdeltif Menouni, « Lectures dans le projet de constitution révisée« , in Driss Basri, Michel Rousset & Georges Vedel (dir.), « Révision de la constitution marocaine (1992): analyses et commentaires« , Imprimerie royale, Rabat, pp. 157-8 )

D’où la surprise générale des milieux politique lorsque le Roi annonca, le 17 janvier 1972, un nouveau projet de révision constitutionnelle qui revenait sur les pires excès absolutistes de 1970. La Koutla se prononça pour la « non-participation » face à une décision royale marquant de manière éclatante qu’en dépit d’un net affaiblissement politique du Palais, celui-ci n’entendait cèder en rien son contrôle total du processus constitutionnel:

L’objectif du Roi n’était toutefois pas de couper le dialogue engagé, mais de tracer les limites de sa collaboration en faisant de la revendication d’Al Koutlah al Watania pour la constituante une pure utopie, et du référendum proposé sa nouvelle investiture (l’approbation du référendum constitutionnel sera interprétée comme une nouvelle bay’a). (Bendourou, op. cit., pp. 222-3)

« Produit d’une décision unilatérale » (12), « élaborée par les conseillers du Roi » (13), voire « élaborée par le Roi » (14), la révision constitutionnelle de 1972 embarassa la Koutla, qui avait (informellement mais pas publiquement) accepté le principe de négociations en vue d’une révision constitutionnelle en dehors de l’élection d’une assemblée constituante. On trouve bien un juriste, Abdelaziz Lamghari, membre de la commission royale de révision constitutionnelle de 2011, pour affirmer, dans un ouvrage publié en 2001, que « à la phase préparatoire mentionnée, furent associés des représentants de l’opposition, issus de la Koutla al Watania, aux travaux de commissions à caractère quasi-officiel » (15) – mais aucun document d’époque n’atteste de travaux formels d’une commission quasi-officielle – sauf Abdeltif Menouni, cité plus haut collègue de Driss Basri et président de la commission royale de 2011, écrivant dans un ouvrage officiel dirigé par Driss Basri pour présenter la réforme constitutionnelle de 1992. Il est plus probable que des discussions officieuses, non-publiques, eurent lieu entre conseillers du Roi et représentants de la Koutla.

Les résultats officiels, grotesques (98% de oui, ce qui signifierait que les partisans de l’UNFP, de l’Istiqlal et du reste de la gauche – PLS, extrême-gauche – ne représentaient que 2% du corps électoral, quelques mois après le coup d’Etat de 1971 et quelques mois avant celui de 1972…)., allaient sceller une constitution que sera la plus longue à ce jour (de 1972 à 1992, celle de 1996 ayant duré 15 ans) (16).

IV – 1992: Les prémices de l’alternance et l’abandon formel de la revendication d’une assemblée constituante par la Koutla

L’évolution politique, avec l’élimination brutale de l’opposition d’extrême-gauche couplée à la fin des années de plomb, allait amener l’opposition de gauche – amputée de l’UMT, qui avait formellement quitté l’opposition lors de la scission de l’UNFP en 1972 – à mettre de l’eau dans son thé à la menthe:

Le temps n’est plus à l’affrontement idéologique ni à l’épreuve de force entre la Monarchie et le Mouvement national sur le principe de l’élection d’une Assemblée constituante qui masquait le débat de fond sur le contenu du pouvoir royal et sur sa place intangible et prééminente au sein de l’édifice institutionnel.Par-delà les faiblesses des textes constitutionnels successifs – 1962, 1970, 1972 – et malgré les péripéties de la vie politique marocaine au cours des trois décennies, le temps institutionnel a paradoxalement fait évoluer les esprits les plus rétifs au jeu politique pseudo-démocratique et a fini par amener les forces opposantes à rallier des institutions jugées autrefois de « Constitution octroyée ». (Jean-Claude Santucci, « Chronique intérieure« , Annuaire de l’Afrique du Nord 1992, p. 836

De fait, aucun parti démocratique représenté à la Chambre des représentants – Istiqlal, USFP, PPS, OADP (successeur du Mouvement du 23 mars, d’extrême-gauche) – désormais unis au sein de la Koutla al wataniya, n’allait réclamer l’élection d’une assemblée constituante. Se focalisant sur le contenu de la révision, l’opposition faisait comme si les modalités de révision , entièrement contrôlées par le Palais, n’affecteraient pas le résultat final. En fin de compte, la déconvenue fut cruelle: non seulement la réforme électorale qui devait accompagner la révision constitutionnelle maintint le contrôle du ministère de l’intérieur, mais le fond de la révision constitutionnelle fut très en-deçà des espérances. Il faut dire que comme lors des précédentes éditions, le Roi contrôlait étroitement toutes les étapes du processus de révision:

En effet bien que tenue informée et consultée, elle [l’opposition] n’a pas été associée aux débats ni à l’élaboration du projet de révision, que le Roi a confié à ses plus proches conseillers (A. Guedira, Driss Slaoui notamment) et dont il entend maîtriser les dispositions institutionnelles au titre de ses prérogatives de souveraineté, avant de les faire entériner par référendum. (Jean-Claude Santucci, « Chronique intérieure« , Annuaire de l’Afrique du Nord 1992, p. 840)

Confirmation de Driss Basri:

Il s’agit d’abord d’un texte qui a été élaboré et soumis au verdict de Son peuple par le Roi Hassan II, artisan des grandes épopées du Maroc moderne et bâtisseur de son Etat. (Driss Basri, in « Révision de la constitution marocaine (1992): analyses et commentaires« , Imprimerie royale, Rabat, 1992, p. 9)

Un journaliste belge allait trouver la formule symbolisant le mieux le rapport de force entre le Roi et son peuple – « Le roi Hassan II convie ses sujets à un référendum« …

Nouveauté – somme toute secondaire – de ce processus de révision constitutionnel royal, la publication, par l’Istiqlal, l’USFP puis la Koutla, des mémorandums constitutionnels remis au Roi en 1991 et 1992, marque supplémentaire de l’évolution de l’opposition historique, passée d’une revendication de souveraineté populaire – l’élection d’une assemblée constituante – à une démarche quasi-supplicative. Abdelaziz Lamghari, déjà cité et membre de la commission royale de révision constitutionnelle de 2011, parle de « participation » et d' »intégration » de l’opposition à « l’espace du pouvoir constituant » – ce dernier étant de facto le Roi, dans le système marocain actuel – on pourrait aussi parler de collaboration…:

(…) les mémorandums, comme idée et comme forme, aboutissent d’une part à la normalisation du rapport entre les acteurs concernés au regard du pouvoir constituant et, d’autre part, à la reconnaissance du traditionalisme de ce rapport. (Abdelaziz Lamghari, « Les mémorandums constitutionnels: perspectives constitutionnelles du régime politique marocain« , Publications de la Revue marocaine d’administration locale et de développement, Rabat, 2001, p. 25)

La tactique royale d’intégration de l’opposition fut une réussite: la Koutla se divisa, le PPS (post-communiste) se prononça pour le « oui », l’Istiqlal et l’USFP (ainsi que l’OADP) appelant comme en 1970 à la « non-participation », tandis que les syndicats CDT (proche de l’USFP) et UGTM (Istiqlal) appelaient au boycott (17). Seul le PADS (At-Talia, scission de gauche de l’USFP) continua « à privilégier la ligne pure et dure de l’assemblée constituante » (18).

V- 1996: L’antichambre de l’alternance – le Roi reconnu comme pouvoir constituant par l’opposition parlementaire

En 1996, le processus de rapprochement de l’opposition historique – principalement l’USFP – et du makhzen fut finalement consacré, ouvrant la voie à l’alternance gouvernementale de 1998. Nulle revendication, même de pure forme, en faveur d’une assemblée constituante élue; des négociations de salons entrecoupées de mémorandums publics constituent le zénith des revendications de l’opposition en terme de procédure de révision constitutionnelle:

Grosso modo, la revendication constitutionnelle de l’opposition a évolué de la culture politique de l’assemblée constituante (par rapport à la constitution de 1962 de la part de l’UNFP et même par rapport à la constitution de 1970 de la part de l’UNFP et du PLS) à la culture politique de la revendication de participation à l’élaboration constitutionnelle. (Abdelaziz Lamghari, « La nouvelle constitution marocaine de 1996: apports et perspective« , Publications de la Revue marocaine d’administration locale et de développement, Rabat, 1997, p. 30)

Comme depuis 1962, la mainmise du Roi sur la procédure de révision constitutionnelle fut totale:

On retrouve, dans la révision constitutionnelle approuvée par référendum le 13 septembre 1996, les constantes précédemment observées. L’initiative royale tout d’abord: pas d’assemblée constituante et rédaction de la constitution par le Roi et ses experts, dans la plus grande discrétion. Selon la Vie économique, le Roi aurait utilisé les services d’un groupe de sept personnes: les doyens français Georges Vedel et Michel Rousset, le premier ministre Abdelatif Filali, le conseiller du Roi Driss Slaoui, le secrétaire général du gouvernement Abdessadek Rabi’i, un professeur de droit et ex-ministre des relations avec le parlement, Mohamed Moatassime, et le ministre d’Etat à l’intérieur, par ailleurs professeur de droit, Driss Basri. Et, toujours selon la même source, Hassan II, juriste de formation avec une prédilection pour le droit constitutionnel, aurait pris activement part au débat avant de poser, comme toujours, le dernier mot. (Bernard Cubertafond, « Le système politique marocain« , L’Harmattan, Paris, 1997, p. 90)

Encore une fois, les experts et conseillers chargés de rédiger le projet de révision sous supervision royale ne l’étaient pas officiellement et formellement, et leurs débats et travaux ne furent jamais rendus publics. Comme précédemment, nul compte rendu des éventuels points de désaccord entre experts ou entre experts et le Roi.

Si l’OADP (extrême-gauche, ancêtre du PSU) eu le courage d’appeler à voter « non » au projet de constitution, la revendication de l’assemblée constituante ne figura pas dans les motifs de refus invoqués. Seul le PADS a continué à invoquer cette exigence.

La capitulation sur le principe de la souveraineté populaire dans le processus d’élaboration de la constitution allait présager de la capitulation sur le principe de la souveraineté populaire dans l’exercice du pouvoir au Maroc, processus couronné par l’alternance de 1998. Mais si l’opposition parlementaire a abandonné l’exigence d’une assemblée constituante, elle est demeurée vivace, jusqu’en 2011, chez les militants et Marocain-e-s épris-e-s de liberté.

(1) Cf. Abdelatif Agnouche, « Histoire politique du Maroc: pouvoir, légitimités, institutions« , Editions Afrique Orient, Casablanca, 1987, p. 316.

(2) Cf. Jean-Claude Santucci, « Les partis marocains à l’épreuve du pouvoir: analyse diachronique et socio-politique d’un pluripartisme sous contrôle« , Publications de la Revue marocaine d’administration locale et de développement, Rabat, 2001, p. 30: « Sur le plan institutionnel, Mohammed V et Hassan II qui lui a succédé en 1961, prendront soin de mettre en oeuvre un processus d’élaboration constitutionnelle, conforme à leurs promesses d’une consultation populaire, sans pour autant accéder aux exigences du Parti de l’Istiqlal et de l’UNFP centrées autour de la convocation d’une assemblée constituante. Les élections communales ayant servi de test national pour mesurer l’audience politique de ces deux partis, leur succès perceptible incitait le Roi à écarter toute élection d’une assemblée de ce type à partir d’une arithmétique politique aussi incertaine« .

(3) Cf. Paul Chambergeat, « Le référendum constitutionnel du 7 décembre au Maroc« , Annuaire de l’Afrique du Nord 1962, p. 169.

(4) Cf. Parti communiste marocain, « Une constitution par le peuple, pour le peuple« , Editions Al Moukafih, Casablanca, 1962, p. 19.

(5) Cf. Chambergeat, op. cit., p. 181.

(6) Cf. Roger Le Tourneau, « Chronique politique« , Annuaire de l’Afrique du Nord 1962, p. 304.

(7) Cf. Mohamed Ridha ben Hammed, « Le pouvoir exécutif dans les pays du Maghreb (étude comparative)« , Centre d’Etudes, de Recherches et de Publications, Tunis, 1995, p. 32.

(8) Cf. Abdeltif Menouni, « Lectures dans le projet de constitution révisée« , in Driss Basri, Michel Rousset et Georges Vedel (dir.), « Révision de la constitution marocaine (1992): analyses et commentaires« , Imprimerie Royale, Rabat, 1992, p. 157

(9) Cf. Jean Dupont, « CONSTITUTION ET CONSULTATIONS POPULAIRES AU MAROC« , Annuaire de l’Afrique du Nord 1970, pp. 186.

(10) Cf. « Malgré les avances du Roi, l’Istiqlal rejoint la presque totalité des partis politiques et des centrales syndicales dans l’opposition au projet constitutionnel« , Claude Christophel, « Maroc: chronique politique« , Annuaire de l’Afrique du Nord 1970, p. 249.

(11) Cf. Dupont, op. cit., p. 189.

(12) Cf. Claude Palazzoli, « Quelques réflexions sur la révision constitutionnelle du 1er mars 1972« , Revue juridique, politique et économique du Maroc, n° 1, Facultés des Sciences juridiques, économiques et sociales de Rabat, Rabat, 1976, p. 147.

(13) Cf. John Waterbury, « Le commandeur des croyants: la monarchie marocaine et son élite« , Presses universitaires de France, Paris, 1975, p. .382.

(14) Cf. Omar Bendourou, « Droit constitutionnel et institutions politiques« , Rabat, 1997, p. 195.

(15) Cf. Abdelaziz Lamghari, « Les mémorandums constitutionnels: perspectives constitutionnelles du régime politique marocain« , Publications de la Revue marocaine d’administration locale et de développement, Rabat, 2001, p. 23.

(16) Parler de nouvelles constitutions est en fait abusif, tant les constantes – suprématie royale, rôle subsidiaire du parlement, catalogue lapidaire et très léger des droits et libertés – sont les mêmes de 1962 à 1996, en passant par 1970, 1972 et 1992.

(17) Cf. Bernard Cubertafond, « Le système politique marocain« , L’Harmattan, Paris, 1997, p. 84.

(18) Cf. Abdelaziz Lamghari, « La nouvelle constitution marocaine de 1996: apports et perspectives« , Publications de la Revue marocaine d’administration locale et de développement, Rabat, 1997, p. 30.

Le pouvoir constituant au Maroc est le Roi (I): les espoirs déçus de 1962

« la constituante n’était pas possible au Maroc parce que logiquement il fallait lui transmettre le pouvoir suprême détenu par Sa Majesté et qu’il fallait aussitôt que Sa Majesté démissionne et abdique pour être conséquente avec elle même » (Ahmed Réda Guédira, directeur général du cabinet royal, ministre de l’intérieur et l’agriculture, 20 novembre 1962, cité in Michel Camau, « L’évolution du droit constitutionnel marocain depuis l’indépendance« , Jahrbuch des öffentlichen Rechts der Gegenwart, Band 21, J.C.B. Mohr, Tübingen, 1972, p. 437)

Peu de gens le savent peut-être, mais la première constitution de l’histoire marocaine, celle de 1962, fut l’objet d’un combat politique féroce opposant le Palais – Hassan II venait juste d’accèder au trône – et le mouvement national – amputé alors de l’Istiqlal mais regroupant UNFP (ancêtre de l’USFP) et Parti communiste marocain (ancêtre du PPS) – ainsi que les syndicats – UMT et UNEM. Outre l’opposition farouche à l’absolutisme royal consacré par la constitution de 1962 (absolutisme simplement aménagé depuis), voire à la monarchie héréditaire (jugée contraire aux principes islamiques par cheikh al islam  Mohamed Belarbi Alaoui proche de l’UNFP ainsi que par l’émir Abdelkrim el Khattabi) (1), la contestation – virulente – visait également les modalités d’adoption de la constitution – rédaction confiée, comme pour les révisions ultérieures de 1970, 1972, 1992 et 1996, à des experts et dignitaires choisis par le Roi, ce dernier ayant le dernier mot sur le contenu et l’intitulé du texte constitutionnel soumis ensuite à réferendum – un plébiscite en fait, succédané moderne de la bei’a.

Que demandait le mouvement national? Tout simplement une assemblée constituante élue au suffrage universel direct, et qui aurait pour charge de rédiger un projet de constitution devant ensuite être approuvé par réferendum. Cette exigence fut longtemps une constante

Il faut dire qu’initialement, feu Mohammed V l’avait évoqué: dans un discours du 18 novembre 1956, mais en étant évasif sur son mode de désignation:

Le 18 novembre de la même année, le Roi abordant pour la première fois la question de l’assemblée constituante parla de sa « réunion » et non de son élection, ce qui laissait la porte ouverte à toutes les formules. (Abdellatif Agnouche, « Histoire politique du Maroc: pouvoir, légitimités, institutions« , Editions Afrique-Orient, Casablanca, 1987, p.310).

Plus tard, Mohammed V parla seulement d’élaborer la constitution avec « le concours » du peuple marocain, étant entendu que la rédaction de la constitution serait principalement le fait du Roi (Agnouche, op. cit., p. 311). Ainsi, la charte royale du 8 mai 1958 (Bulletin officiel du Royaume du Maroc – BORM – du 23 mai 1958, pp. 805 ss.) annoncait la création d’une « assemblée nationale consultative » sans cependant en préciser le rôle.

En 1960, il mit fin au débat en créant par le dahir n° 1-60-317 du 3 novembre 1960 (BORM du 4 novembre 1960, p. 1898) un « Conseil constitutionnel » (rien à voir avec une cour constitutionnelle) présidé par Allal el Fassi (Istiqlal) et chargé d’établir la constitution. Un certain pluralisme présidait à sa composition (des clercs tels Abdallah Guennoun ou Haj Mokhtar Soussi, un représentant de la communauté israélite – le Dr Léon Benzaquen, des représentants de différents partis, mais en l’absence notable de représentants de l’UNFP ou de son allié syndical d’alors, l’UMT), même si le Palais avait bien pris soin que ce pluralisme n’entrave pas sa domination par des personnalités politiques qui lui étaient acquises. Si son président était élu au suffrage secret par ses membres, son secrétaire général et son réglement intérieur étaient nommés et approuvés par dahir (le dahir n° 1-60-318 du 3 novembre 1960, BORM du 11 novembre 1960 p. 1930). Surtout, en vertu des articles 1 et 8 du dahir, soumis « à Notre approbation« :

La Constitution élaborée par le Conseil constitutionnel sera, lorsque Nous en aurons approuvé le texte, soumise à Notre Peuple par voie de référendum.

Elle entrera en vigueur après que Notre Peuple se sera prononcé en faveur de son adoption. (article 8 du dahir n° 1-60-317)

Les termes employés sont significatifs: le Conseil constitutionnel allait certes élaborer le texte de la constitution, mais sa version finale, soumise à référendum, était décidée par le Roi. D’autre part, la référence au peuple marocain – « Notre Peuple » – indique bien le rapport hiérarchique – ce n’est pas tant le Roi du peuple que le peuple du Roi. Enfin, l’alinéa 2 de l’article 8 ne prévoit que l’approbation, et elle est présumée acquise: le texte ne dit pas que la constitution entrera en vigueur si ou quand elle est approuvée par le peuple, mais « après que Notre Peuple se sera prononcé en faveur de son adoption » – une tonalité presque impérative…

Parmi les partis politiques, tant l’aile gauche du mouvement national (UNFP, PCM – l’Istiqlal étant en 1962 partagé sur la méthode d’élaboration de la constitution (2)) que le Parti démocratique de l’indépendance (nationaliste libéral, fondé par Mohamed Hassan Ouazzani) et le Mouvement populaire de Mahjoubi Aherdane avaient réclamé l’élection d’une assemblée constituante chargée d’élaborer la constitution. Pour le PCM, cette exigence datait même d’avant l’indépendance:

Pour sa part, le P.C.M. , sous la conduite d’Ali Yata, qui avait alors succédé à Léon Sultan, avait adressé, en mars 1950, à l’O.N.U., un mémorandum dans lequel il soulignait la nécessité d’instituer au Maroc « …l’élection au suffrage universel d’une assemblée nationale constituante marocaine et la création d’un gouvernement marocain responsable devant cette assemblée… ». (Hassan Rahmouni, Cours de droit constitutionnel, 2004-2005, chapitre V)

C’est surtout l’UNFP qui allait se lancer dans une attaque frontale contre à la fois la méthode constituante – ce parti exigeait l’élection au suffrage universel direct d’une assemblée constituante – et la nature même du régime monarchique: les propos de Mehdi Ben Barka et d’Abderrahim Bouabid, surtout après la mort de Mohammed V le 16 février 1961, furent d’une virulence qui surprendrait le Marocain moyen de 2011 – « régime fasciste » (Bouabid), « minorité féodale, terrienne, mercantile et religieuse » (Ben Barka), « régime pourri » à renverser (Mohamed « fqih » Basri) (Agnouche, op. cit. p. 312).  L’UNFP ne siégea pas dans ce Conseil:

(…) l’UNFP (…) refuse de siéger dans un conseil qui n’est que l’oeuvre d’un régime « théocratique et féodal qui tendrait à (…) ressusciter les structures médiévales de la société traditionnelle marocaine pour conserver d’anciens privilèges« . (Agnouche, op. cit., p. 312)

L’opposition déterminée de l’UNFP ainsi que les rivalités partisanes allaient avoir raison de ce « Conseil constitutionnel » partisan – l’expérence montrera cependant qu’il fût l’organe le plus pluraliste jamais associé – ou plutôt censé être associé – à la rédaction d’un projet constitutionnel dans le Maroc indépendant:

Dès son Conseil national d’avril 1960, l’UNFP fait e l’élection d’une constituante une condition à toute entente avec le Palais. M. Ben Barka rappelle cette revendication, car, pour lui, la Constitution n’est pas « un mot magique qui va tout régler« . (…) Il appelle à voter non au référendum pour une Constitution octroyée, légalisant un pouvoir autocratique. (Marguerite Rollinde, « Le mouvement marocain des droits de l’homme: entre consensus national et engagement citoyen« , Karthala, Paris, 2002, pp. 106-7)

Cet organisme ne put s’acquitter de la tâche qui lui avait été confié : les représentants de l’Union nationale des forces populaires, partisans de l’élection d’une assemblée constituante, refusèrent d’y siéger; de graves dissenssions opposèrent les leaders des autres fractions politiques et certains quittèrent le Conseil, qui ne put donc fonctionner. (Louis Fougère, « LA CONSTITUTION MAROCAINE DU 7 DÉCEMBRE 1962« , Annuaire de l’Afrique du Nord, 1962, p. 157)

Mais, dès le départ, l’U.N.F.P. avait refusé de désigner ses représentants et faisait campagne pour la convocation d’une Assemblée Constituante élue au suffrage universel. Des oppositions graves s’élevèrent ensuite entre les membres du Conseil lors de l’élection du Bureau. Allal El Fassi fut élu président à une très forte majorité. Le Secrétaire Général du Mouvement Populaire, Mahjoubi Ahardane quitta alors l’Assemblée, avec fracas, ainsi que les Membres du Parti Démocratique Constitutionnel de Hassan Ouazzani. Réduit aux seuls partisans de l’Istiqlal, le Conseil fut mis dans l’impossibilité de fonctionner et tomba dans l’oubli. (Paul Chambergeat, « LE REFERENDUM CONSTITUTIONNEL DU 7 DÉCEMBRE 1962 AU MAROC« , Annuaire de l’Afrique du Nord, 1962, p. 168)

L’UMT, alors syndicat quasi-hégémonique, n’était pas en reste:

De même, le Conseil national de l’UMT, dans un communiqué du 21 novembre 1962 revient sur le compromis passé avec le pouvoir royal lors du congrès de 1961 et réclame « une assemblée constituante, seule apte à élaborer une constitution donnant au peuple des garanties véritables et non formelles« . Il dénonce « cette constitution qu’on impose au peuple après sept mois d’atermoiements, au cours desquels la corruption s’est généralisée, l’absolutisme, la collusion avec le colonialisme et le pouvoir personnel ont été érigés en système de gouvernement au Maroc« . (Rollinde, op. cit., p. 107)

De manière assez symptomatique, le Roi Hassan II, succédant à son défunt père en février, édicta de manière unilatérale – par dahir bien évidemment – une loi fondamentale le 2 juin 1961 (BORM du 9 juin 1961, p. 801), dont le préambule disait qu’elle entrait en vigueur dans l’attente de l’adoption d’une prochaine constitution. Bien évidemment, cette « loi » fondamentale était l’oeuvre unilatérale du Roi, comme allaient l’être par la suite les constitutions successives du Maroc indépendant.

Ainsi, en dépit de la création de ce Conseil constitutionnel, aux fonctions desquelles il ne fut jamais formellement mis fin, la première constitution marocaine, celle de 1962, fut rédigée de manière confidentielle à la seule discrétion du Roi, avec l’aide de juristes français (Maurice Duverger (3), Jacques Robert, Georges Vedel):

C’est sans doute cette expérience malheureuse qui incita Hassan II à adopter une procédure d’élaboration toute différente et dont le caractère secret fit l’objet de vives critiques de la part de I’opposition. qui reprocha notamment au Roi d’avoir fait appel au concours de juristes étrangers, plus ou moins suspects d’esprit « réactionnaire« . Le projet de constitution fût préparé en quelques mois au cours de l’année 1962. Bien que les conditions dans lesquelles ce travail fût accompli n’aient pas été rendues publiques, on peut affirmer sans risque d’erreur que le Roi – qui a fait de fortes études juridiques et a toujours porté un intérèt très vif aux problèmes de droit public – a tenu un rôle essentiel dans l’élaboration et la rédaction même du texte constitutionnel. (Louis Fougère, « LA CONSTITUTION MAROCAINE DU 7 DÉCEMBRE 1962« , Annuaire de l’Afrique du Nord, 1962, p. 157)

John Waterbury rapporte cependant, sans préciser ses sources, que « certains leaders de l’UNFP avaient eu connaissance à l’avance du texte de la Constitution » (« Le Commandeur des croyants: la monarchie marocaine et son élite« , Presses Universitaires de France, Paris, 1975, p. 115, note 2).

La méthode confidentielle et autocratique d’élaboration du texte constitutionnel, traduit en actes la théorie du « Roi-constituant » (4)  – où le Roi dispose de l’initiative constitutionnelle – qui s’oppose à celle du peuple constituant, dans laquelle le peuple élabore et adopte librement, directement ou par ses représentants élus au suffrage universel, le texte constitutionnel:

La doctrine est dès lors fixée. Tout d’abord le Roi est l’auteur de la constitution qui met en action, préserve et consacre son pouvoir suprême. Dans son message radio du 18 novembre 1962, Hassan II parle de la « constitution que j’ai construite de mes mains » et il se présentera ensuite toujours comme l’auteur-rédacteur des textes constitutionnels. Ensuite ce pouvoir d’élaboration constitutionnelle résulte de la nature suprême du pouvoir royal. Dans sa conférence de presse du 19 novembre 1962, son principal collaborateur d’alors, Reda Guedira, directeur général du cabinet royal, écarta toute idée de constituante: « la constituante est détentrice du pouvoir suprême et, au Maroc, seul le Roi a ce pouvoir suprême. Ni avant le Protectorat, ni pendant le Protectorat, ni après ce Protectorat ce pouvoir n’a été contesté à Sa Majesté« . Enfin, la ratification à laquelle le peuple est appelé est, dit Hassan II, pour la première fois et avant bien d’autres, dans le même message du 18 novembre, « le renouvellement du pacte sacré qui a toujours uni le peuple et le Roi et qui est la condition même de nos succès« . (Bernard Cubertafond, « Le système politique marocain« , L’Harmattan, Paris, 1997, pp. 58-9)

La décision royale de soumettre la constitution rédigée unilatéralement à la ratification populaire 1962 ne fit guère bouger l’UNFP et l’UMT, qui campaient sur le principe du refus d’une constitution octroyée par le Roi (5):

Par ailleurs, l’U.N.F.P. menait sa campagne sur le thème de l’élection d’une constituante, thème développé au cours de nombreuses réunions en province, repris par les journaux du parti et par l’U.M.T. (Paul Chambergeat, « LE REFERENDUM CONSTITUTIONNEL DU 7 DÉCEMBRE 1962 AU MAROC« , Annuaire de l’Afrique du Nord, 1962, p. 180)

(…) l’élection d’une assemblée constituante est présentée en août 1962, après l’indépendance de l’Algérie, comme un élément d’unité du Maghreb. Dans le même sens, le projet de constitution, proposé au peuple marocain en décembre de la même année, est rejeté parce qu’il « institutionnalise le pouvoir absolu« . (Abdeltif Menouni, « Le syndicalisme ouvrier au Maroc« , Editions Maghrébines, Casablanca, 1979, p. 394)

Une fois le référendum décidé, la position de l’UNFP, de l’UMT, de l’UNEM et du PCM fut le boycott, une abstention active en quelque sorte qui impliquait, outre la non-participation au vote, une campagne pro-active en vue de faire échouer l’opération plébiscitaire voulue par le Roi. Mais la consultation référendaire s’était transformée en cérémonie d’allégeance à l’échelle du Royaume:

Le référendum apparaissait de la sorte comme une forme moderne de la bey’a, comme le canal par lequel les membres de la communauté feraient acte d’allégeance à leur chef temportel et spirituel… (Camau, op. cit., p. 437)

Le résultat fut prévisible: après une campagne référendaire où aucune force politique ne soutenait le « non », où seules les tenants du « oui » eurent accès à la télévision et à la radio, où les autorités manièrent carotte (distribution de denrées de première nécessité la semaine du référendum) et bâton (arrestations massives de militants de l’UNFP), et face à un réel sentiment monarchiste auprès de la population (« des militants U.N.F.P. se voient mal reçus par la foule dans la région de Meknès, à Azrou. dans la région de Marrakech, ainsi qu’à Erfoud, lorsqu’ils s’en prennent à la monarchie » (6)) les résultats furent au rendez-vous: un taux de participation de 85%, avec les « oui » remportant 97% des suffrages exprimés et les « non » 3%.

En dépit du contexte politique particulier de cette consultation référendaire, la première de l’histoire du Maroc intervenant un an après la mort de Mohammed V dans un Maroc encore très majoritairement rural, contrairement à aujourd’hui, on peut s’étonner de l’envergure du « oui » – si on additionne l’UNFP et l’UMT, et leur assise sociale très large à l’époque (l’UNFP allait obtenir 22,3% des suffrages exprimés au élections législatives de 1963, moins de six mois après le référendum constitutionnel et l’UMT, alors à son apogée en termes d’adhérents – 600.000 en 1960, 400.000 en 1963 (7)). Comme pour les consultations référendaires à venir, les résultats reflètaient moins l’opinion réelle que la façon dont le Palais souhaitait la voir représentée:

(…) le peuple marocain (…) a vu, dans le vote qui lui était demandé, l’occasion de renouvelerle pacte qui le liait à la Couronne et a donné ainsi au référendumconstitutionnel le sens dont le Roi avait voulu le charger. Celui-ci déclarait.dans son message à la Nation au lendemain des résultats du référendum :« Ce vote unanime s’adresse à ma personne, à l’institution que je représente, à la haute mémoire de Mon regretté Père. Le Maroc a renouvelé sa confiance en la monarchie, symbole de l’unité et de la grandeur de la Nation. Il l’a fait garant de son avenir au nom de son passé». Louis Fougère, « LA CONSTITUTION MAROCAINE DU 7 DÉCEMBRE 1962« , Annuaire de l’Afrique du Nord, 1962, p. 163.

(1) Cf. Louis Fougère, « LA CONSTITUTION MAROCAINE DU 7 DÉCEMBRE 1962« , Annuaire de l’Afrique du Nord, 1962, p. 162: « Mais des critiques d’une autre nature ont été formulées par des traditionalistes, comme le Fqih Larbi El Alaoui, qui ont dénoncé les atteintes que le projet portait, selon eux, aux principes du droit musulman par l’adoption de l’hérédité monarchique et i’institution d’un pouvoir législatif. Sur le premier de ces deux points, ils rappelaient que le droit musulman exige l’investiture du Khalife par l’acte de la « beia » qui constate que le nouveau souverain remplit les conditions légales requises pour exercer ses fonctions, et exprime en même temps l’adhésion de la communauté musulmane à sa désignation« . Voir aussi Paul Chambergeat, « LE REFERENDUM CONSTITUTIONNEL DU 7 DÉCEMBRE 1962 AU MAROC », Annuaire de l’Afrique du Nord, 1962, p. 183: « Dans le même ordre d’idée 1’U.N.F.P. fait état 2 jours avant le scrutin d’une lettre adressée du Caire à At Tahrir (44) par YEmir Abdelkrim condamnant la Constitution au nom de principes de l’Islam. Cette prise de position tardive passera alors à peu près inaperçue« .

(2) Cf. Paul Chambergeat,  « LE REFERENDUM CONSTITUTIONNEL DU 7 DÉCEMBRE 1962 AU MAROC« , Annuaire de l’Afrique du Nord, 1962, pp. 175-6: « Au cours de l’été 1962 la pression de l’Istiqlal pour la promulgation rapide d’une Constitution s’est accentuée. Certains de ses militants vont, pour ne pas se laisser distancer par l’U.N.F.P., jusqu’à réclamer l’élection d’une constituante. Les leaders, Allal El Fassi en premier, proclameront toujours qu’ils n’attachent pas une importance excessive aux méthodes d’élaboration de la Constitution (20), mais présentent des exigences précises quant à son contenu« .

(3) Cf. Rollinde, op. cit., p. 107. Mais en sens contraire: « la première Constitution du Maroc, d’inspiration orléaniste selon l’expression du Professeur Maurice Duverger qui se défend d’avoir participé de près ou de loin à son élaboration« .

(4) Cf. Bernard Cubertafond, « Le système politique marocain« , L’Harmattan, Paris, 1997, p.53.

(5) Cf. Maâti Monjib, « La monarchie marocaine et la lutte pour le pouvoir« , L’Harmattan, Paris, 1992, p. 268: « (…) Ben Barka et ses partisans réunis au sein du C.C. affirment qu’ils rejettent par principe « la constitution octroyée » quel que soit son contenu (…) ».

(6) Cf. Chambergeat, op. cit., p. 182.

(7) Cf. Menouni, op. cit., p. 123.

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