Cheb Khaled, ou le Maroc du one-man show

On peut se poser des questions sur la sagacité à confier des décisions individuelles aux effets aussi importants que la grâce ou la naturalisation à une institution non-élue et n’étant pas sous le contrôle ni des tribunaux ni du Parlement. Peu de gens ont raté cette information: le roi de raï, Cheb Khaled, est devenu marocain depuis le dahir de naturalisation n° 1-13-68 du 20 août 2013 (BO n° 6184 du 5 septembre 2013, p. 2321). Alae Bennani m’a demandé si cette décision était légale.

La réponse simple est: oui sur le fond, probablement pas sur la forme – et n’importe quel étudiant de première année de droit sait qu’une décision ne respectant pas les règles de procédure est, selon la gravité de l’illégalité, soit entachée d’illégalité et annulable par le juge administratif régulièrement saisi par une partie ayant intérêt à agir, soit inexistante (pour les cas extrêmes d’illégalité).

On notera tout d’abord que le dahir en question n’indique pas de base légale à cette décision. Si c’est bien évidemment le Code de la nationalité qui régit la question, aucune précision n’est apportée quant à l’article spécifique sur lequel se serait fondée la décision. On peut déjà écarter les articles qui ne sauraient être pertinents dans le cas d’espèce de Cheb Khaled, que l’on sait être un ami personnel du Roi Mohammed VI (peu de gens peuvent se targuer d’avoir pu emprunter la voiture du Roi pour un transport de Fnideq à Mdiq sur la côte méditerranéenne):

Vous dites fréquenter Mohammed VI, comment qualifiez-vous vos relations ?
J’ai eu la chance de côtoyer le roi lorsqu’il était prince. Puis quand il est devenu roi, il ne m’a pas tourné le dos. Bien au contraire. Il n’a pas changé et ça me touche. On a gardé notre amitié, car c’est un personnage de ma génération qui pense comme tous les jeunes. Il m’invite souvent chez lui quand je suis au Maroc.

Il vous invite pour animer des soirées ?
Non. Il le fait en tant qu’ami. Je peux dire que, à ma façon, je fais partie de la famille du roi. J’en suis fier. (Tel Quel)

L’article 6 du Code de la nationalité, qui traite de la transmission de la nationalité par filiation paternelle ou maternelle, n’est évidemment pas applicable, ni non plus l’article 7, applicable aux enfants de parents inconnus nés au Maroc (Khaled Hadj Brahim est en effet né le 29 février 1960 à Oran, en Algérie). L’acquisition par le bienfait de la loi, prévue à l’article 9 du Code, présuppose la naissance au Maroc ou la kafala, qui ne sont pas non plus d’application ici. Quant à l’acquisition de la nationalité marocaine par mariage prévue à l’article 10, c’est sans doute un des rares cas de la législation marocaine où les hommes sont discriminés car cette possibilité n’est ouverte qu’aux étrangères épousant un Marocain, et donc pas à Cheb Khaled, marié à une Marocaine depuis une quinzaine d’années. On arrive donc tout doucement à l’article 11, qui traite de l’acquisition de la nationalité marocaine par naturalisation, qui est précisément le cas de figure de Cheb Khaled. Voilà ce que dispose cet article:

Sous réserve des exceptions prévues à l’article 12, l’étranger qui formule la demande d’acquisition de la nationalité marocaine par la naturalisation doit justifier qu’il remplit les conditions fixées ci-après :

1° – avoir une résidence habituelle et régulière au Maroc pendant les cinq années précédant le dépôt de sa demande, et résider au Maroc jusqu’à ce qu’il soit statué sur cette demande ;

2° – être majeur au moment du dépôt de la demande ;

3° – être sain de corps et d’esprit ;

4° – être de bonne conduite et de bonnes mœurs et ne pas avoir fait l’objet de condamnation pour :

– crime ;

– délit infamant ;

– actes constituant une infraction de terrorisme ;

– actes contraires aux lois de la résidence légale au Maroc ;

– ou actes entraînant la déchéance de la capacité commerciale.

non effacés dans tous les cas par la réhabilitation ;

5° – justifier d’une connaissance suffisante de la langue arabe ;

6° – justifier de moyens d’existence suffisants.

Est créée une commission chargée de statuer sur les demandes de naturalisation, dont la composition et les modalités de fonctionnement sont fixées par l’administration.

On le voit, sur ces conditions, seule la première semble à première vue devoir poser problème à Cheb Khaled: si le Roi lui aurait offert une villa à Saïdia, rien n’indique que Cheb Khaled y ait vécu de manière permanente dans les cinq années précédant le dépôt de sa demande. Ca tombe bien: l’article 12 alinéa 2 est là qui veille au grain.

Peut être naturalisé nonobstant les conditions prévues aux paragraphes 1, 3, 5 et 6 de l’article 11, l’étranger qui a rendu des services exceptionnels au Maroc ou dont la naturalisation présente un intérêt exceptionnel pour le Maroc.

Cette disposition ne définit pas les « services exceptionnels » ni l' »intérêt exceptionnel« . Comme l’article 13 énonce que la naturalisation exceptionnelle visée à l’article 12 est prise par dahir, et donc par le Roi, ce dernier a une très grande marge de manoeuvre pour apprécier le caractère exceptionnel de ces services ou de cet intérêt, pouvant justifier une naturalisation exceptionnelle. La pratique, même dans des pays occidentaux démocratiques et respectant les principes de l’Etat de droit, est que des personnalités du spectacle, de la recherche ou des sports peuvent obtenir la naturalisation de manière dérogatoire au droit commun – les notions de « services exceptionnels » et d' »intérêt exceptionnel » sont des copies conformes du droit français. (voir aussi, pour un autre exemple, le cas belge).

Petit hic cependant: conformément au principe énoncé à l’article 42 alinéa 4 de la Constitution de 2011, les dahirs sont contresignés par le Chef du gouvernement, sauf ceux expressément mentionnés à cet alinéa – et le dahir de naturalisation exceptionnelle de l’article 12 du Code de la nationalité n’y figure pas. Le contreseing de Benkirane aurait donc été nécessaire, et il ne semble pas avoir été donné – je dis semble, car ni la version arabe ni la version française du BO ne reproduisent le fac-similé du dahir en question. Connaissant la pratique en matière de dahirs – on sait ainsi que les « dahirs » de grâce royale ne semblent pas exister au sens strict et formel du terme (1) – on peut sans doute présumer que le Chef de gouvernement n’aura pas été consulté et encore moins invité à contresigner ce dahir. En l’absence de publication officielle des originaux des dahirs royaux, impossible de s’en assurer, et impossible également de connaître la motivation de cette naturalisation et la nature de l’intérêt exceptionnel qu’y trouverait la nation marocaine.

De toute façon, à supposer même que la naturalisation de Cheb Khaled soit irrégulière en la forme, ce qui est fort plausible, qui pourrait contester une telle décision? On sait qu’au Maroc, selon une jurisprudence ancienne et jamais contredite, les actes royaux ne sont susceptibles d’aucun recours judiciaire – cf. les arrêts de la Cour suprême Abdelhamid Ronda du 18 juin 1960, Abdallah bensouda du 15 juillet 1963 et Société propriété agricole Mohamed Abdelaziz du 20 mars 1970, relatifs à des dahirs, et qui rendent absolu l’arbitraire royal. A supposer même, par extraordinaire, que cette jurisprudence n’existe pas, qui pourrait agir? Une lecture rapide du Code de la nationalité laisse penser que le ministre de la justice, compétent de manière générale en matière de nationalité marocaine, devrait être considéré comme apte à réagir. Mais il suffit de penser cette pensée – le ministre de la justice Mustapha Ramid agissant contre une décision royale de naturalisation – pour se demander si on a toute sa raison.

Voilà donc encore une décision qui peut, en l’état actuel de notre droit, être prise sans justification et sans nécessairement respecter les conditions légales. pas grave: on a l’habitude!

Seul avantage de cette décision: procurer des aigreurs d’estomac à certains journaux et politicians locaux algériens, et s’amuser rétrospectivement de la hasbara d’un bloggeur voué cops et âme au séparatisme.

(1) Au sens où un document intitulé dahir serait effectivement signé selon les conditions de forme et ferait l’objet d’une copie transmise au bénéficiaire. Dans les faits, et selon des sources judiciaires bien informées, il ne semble pas y avoir de dahir de grâce, ni de contreseing par le Chef de gouvernement alors que l’article 42 alinéa 4 de la Constitution l’exige, et aucune copie n’est transmise au bénéficiaire de ladite grâce, mais seulement une attestation de l’administration pénitentiaire précisant la date de la grâce et son étendue.

Commentaires supplémentaires sur le droit de grâce et la réforme judiciaire

Le journaliste Alae Bennani m’a interviewé avec des questions portant notamment sur la grâce royale, la Constitution et le code pénal – extraits:

4) Vous en pensez quoi de la dernière affaire #DanielGate relative à la libération d’un pédophile irako-espagnol à l’occasion de la fête du trône? Qui est responsable de cette « erreur » à votre avis?  

Une marque d’incompétence tout à fait remarquable, qui révèle que nos institutions sont, au sommet, pas plus compétentes que la mouqata’a de base. Les faits ne sont pas encore tout à fait connus, avec des versions divergentes, mais le cabinet royal a sans doute un rôle déterminant, même si je trouve l’opinion extrêmement clémente avec Benkirane, qui a contresigné la grâce et qui aurait dû, lui, s’assurer que le dossier était présenté de manière professionnelle. Il a failli, et ce n’est pas une excuse qu’on ait failli au dessus de lui.

5) En tant que juriste, quelles sont les étapes de la rédaction de la liste de la grâce royale? Qui la rédige, qui l’approuve?

Cf le dahir de 1958 – une commission des grâces présidée par un représentant du ministère de la justice examine les demandes et établit la liste, libre ensuite au chef de l’Etat d’approuver ou non les noms qui y figurent.

6) Nous aimerons avoir EN BREF votre avis sur la nouvelle constitution, les éléments qui vous gênent…. 

Ca demanderait trop de développements. Globalement, elle est mal rédigée du point de vue de la technique juridique, avec des failles étonnantes. D’autre part, des parties entières tiennent plus de discours de fin de banquet que d’un texte juridique. Ceci étant, certains changements auront sans doute un effet systémique dont on ne se rend pas encore compte – je pense à la disposition faisant du chef du parti arrivé premier aux élections premier ministre. Mine de rien, cela impose une évolution vers un poids accru à la personnalité du chef des principaux partis, cela tend à écarter les chefs falots, à privilégier des chefs de parti pouvant être écoutés de la population, et cela devrait surtout faire comprendre à l’électeur que lorsqu’il vote pour son député, il désigne également un PM. Peut-être cela lui fera comprendre qu’il ne doit pas seulement désigner une super-assistante sociale ou voter en fonction des bakchichs reçus – mais peut-être suis-je trop optimiste.

7)  Qu’en est il du code pénal marocain? Quels sont les articles de loi qui vous semblent désuète voire même moyenâgeux ?

Le code pénal marocain n’est pas la plus mauvaise de nos lois, même si il est partiellement désuet. Le code de procédure pénale est beaucoup plus attentatoire aux libertés d’un grand nombre de marocains que le code pénal. Mais pour rester dans la question posée, si j’étais ministre de la justice je soumettrais un projet de loi abrogeant les sanctions pénales pour des relations sexuelles consenties et non-tarifées entre adultes -de sexe opposé ou non-  dans la sphère privée – il est aberrant de maintenir ces dispositions. Je dépénaliserai également de manière urgente la possession de cannabis pour usage personnel, en attendant un débat sur la dépénalisation totale en faveur de laquelle je suis. Je tâcherai également de dépénaliser le plus possible les infractions réprimées par le Code de la presse, notamment les articles 38 et 41 relatifs aux « lignes rouges ». En parallèle je modifierai le code de procédure pénale pour soumettre la garde à vue à la présence de l’avocat, du moins pour les crimes et délits, réduire de manière draconienne les cas permettant la détention provisoire, et rendre l’emprisonnement beaucoup plus difficile pour les infractions non violentes (toute contrainte sexuelle est bien évidemment violente) ou ne portant pas atteinte à la moralité publique (corruption, concussion, détournement de fonds, infractions électorales).

8) L’article 58 de la constituions dit que « Le roi exerce le droit de grâce…. »  ¨Vous en pensez quoi?

Il ne devrait plus l’exercer. Ce devrait être dévolu au Premier ministre (si le fétichisme est trop fort, on pourrait dire que le PM exerce le droit de grâce au nom du Roi, et permettre au Roi de proposer des grâces), selon une procédure révisée, transparente et contraignante, dans laquelle les victimes et leurs ayants-droit seraient pleinement impliqués. Mais il ne faut pas se leurrer: notre système judiciaire est pourri jusqu’à l’os, on ne peut s’attendre à des miracles pour ce segment de la chaîne judiciaire qu’est la grâce si le reste est corrompu.

Suite, avec des questions personnelles, ici.

Aïda Alami a sinon écrit un article sur la réforme judiciaire au Maroc dans le contexte de DanielGate pour Al Jazeera English, où je suis cité:

But Ibn Kafka, a prominent Moroccan blogger who writes on the legal system, believes there can be no quick fixes to the issues facing the country’s judiciary. The system, he says, needs to rebuilt from scratch. « Pardons come at the end of the judicial chain, and if the rest is corrupt and ineptly managed, there’s no reason for pardons to function spotlessly, » he said.

Ibn Kafka argues that change can only come from the bottom, namely from the people protesting on the streets. « Civil society needs to keep up the pressure and come forward with concrete proposals, or else we’ll end up like in June 2011, with a mediocre constitutional text being rammed down our throats, » he said, referring to a new constitution that was adopted to stall « Arab Spring » protests in the country.

Le reste est ici.

Ce qui ne peut plus durer dans le système marocain des grâces royales

Vous avez suivi l’affaire DanielGate, ici et encore ici ou ailleurs, et vous vous êtes tous rendus compte que le système des grâces royales ne marchait pas – et pas seulement pour cause d’erreur humaine. Le problème est structurel et tient à la qualité très médiocre du dahir de 1958 sur les grâces, comme tant d’autres textes juridiques marocains. Détaillons ce qui ne va plus dans le système marocain des grâces royales, et comment y remédier:

  1. La grâce doit être le fait d’un acteur institutionnel responsable devant le Parlement et les électeurs. La grâce incombe selon la Constitution au Roi. Comme j’ai déjà eu l’occasion de le dire, il est absurde que la grâce soit dévolue à un acteur institutionnel solitaire (alors que le Chef du gouvernement est le primus inter pares d’un collège), non-élu (article 43 de la Constitution) et juridiquement irresponsable (article 46), ainsi que DanielGate l’a montré. Il est anormal et malsain qu’une entité non-élue et non-responsable devant l’électorat ou la justice puisse prendre des décisions dans un système démocratique, ce qui montre bien que le Maroc n’en est pas un. La Constitution dispose cependant que le droit de grâce est exercé par le Roi (article 58) avec contreseing cependant du Chef du gouvernement (article 42 alinéa 4 a contrario) – difficile donc de modifier cela sans réformer la Constitution. Une possibilité serait de confier formellement le droit de grâce au Chef du gouvernement (tout en l’encadrant par une procédure contraignante et une préparation collégiale de la liste des graciés), qui est lui responsable devant le Parlement et in fine devant l’électorat, et qui ne bénéficie d’aucune immunité judiciaire (cf. article 94 de la Constitution), quitte à préciser symboliquement qu’il exerce ce droit de grâce au nom du Roi si le fétichisme monarchique est trop fort.
  2. La grâce ne doit intervenir qu’après un jugement définitif. Selon l’article 1 du dahir n° 1-57-387 du 16 rejeb 1377 (6 février 1958) relatif aux grâces, tel que modifié en 1977, la grâce peut intervenir à tout moment de la procédure pénale, y compris « avant (!) la mise en mouvement ou au cours de l’exercice de l’action publique » – en clair, vous pouvez être grâcié dès votre convocation ou arrestation par la police. Ceci est absolument contraire à la nature même de la grâce, qui, si elle constitue bien une intervention discutable de l’exécutif dans une procédure judiciaire (certains pays ne connaissent pas la grâce ou l’ont confiée aux tribunaux, comme c’est le cas en Suède pour les condamnés à la réclusion perpétuelle), intervient une fois la procédure judiciaire définitivement close. Rien de tel donc au Maroc, où le Roi peut intervenir à tout moment, même avant le déclenchement de l’action publique (c’est-à-dire des poursuites pénales). On en a eu la preuve dans cette décidément calamiteuse liste des 48 détenus espagnols graciés, puisqu’un d’entre eux, l’hispano-marocain Mohamed Mounir Molina, poursuivi pour trafic de stupéfiants, fut gracié 48 heures avant le début de son procès! L’interventionnisme royal est dans ce cas-là absolu et arbitraire. Il est en plus de cela contraire à la Constitution. En effet, si l’article 58 confie la grâce au Roi, l’article 71 alinéa 1 cinquième tiret de la Constitution confie l’amnistie au Parlement. Or l’amnistie, à la différence de la grâce, ne se contente pas de réduire ou éliminer la peine, mais également d’effacer la condamnation, qui disparaît dès lors du casier judiciaire de l’intéressé (cf. à titre d’exemple le dahir du 19 décembre 1955 portant amnistie, BORM n° 2252 du 23 décembre 1955, p. 1871, article 3: « sont également annulés tous les arrêts définitifs prononcés par les juridictions chérifiennes, pour les motifs mentionnés à l’article premier« ). Mais si l’on permet la grâce avant même que soit prononcé le jugement définitif, l’effet en devient similaire à celui d’une loi d’amnistie: non seulement l’éventualité d’une sanction pénale disparaît, mais il n’y a pas de condamnation et donc aucune inscription au casier judiciaire. Il faut donc, pour respecter la Constitution de 2011, qui confie au seul Parlement la capacité de décider de l’amnistie, limiter strictement le droit de grâce aux seuls condamnés dont le jugement est devenu définitif.
  3. La grâce doit être publique. Alors même que l’affaire DanielGate a placé le Roi devant une crise de confiance personnelle inédite dans l’histoire moderne du Maroc, et alors que le Palais lui-même a annoncé la nécessité d’une réforme du système, moins d’une dizaine de jours après la grâce collective du 30 juillet ayant bénéficié à 1.044 personnes à l’occasion de la Fête du Trône, une autre grâce collective bénéficiant à 385 personnes a été annoncé pour l’Aïd el fitr, dans la même opacité qu’avant. Figurez-vous que, comme l’a relevé Mounir Bensalah, la liste des grâciés n’est pas publique. En effet, le décret n° 2-80-52 du 6 hija 1400 (16 octobre 1980) relatif aux éditions du Bulletin officiel dispose en son article premier que « le Bulletin officiel comprend (…) une édition générale dans lequel sont insérés les lois, les réglements (…) ainsi que tous les autres décisions ou documents dont la publication au Bulletin officiel est prévue par les lois ou les règlements en vigueur« . Or il s’avère que le dahir de 1958 relatif aux grâces ne prévoit pas la publication au BO des dahirs de grâce. Ceci doit absolument changer – n’oublions pas que c’est uniquement grâce à l’activisme de l’avocat des victimes de Daniel Galván Viña, Me Hamid Krayri, militant de l’AMDH, et de la militante Maria Karim, qui a alerté les réseaux sociaux. Ne ne pourrons toujours compter sur des militants dévoués pour apprendre la vérité…
  4. La grâce doit être motivée. Aujourd’hui, nul besoin, selon le dahir de 1958, de motiver quoi que ce soit – inutile de s’étendre sur le sujet, chacun l’a bien relevé avec l’affaire DanielGate. Ceci favorise l’arbitraire – ne parlons même pas de la corruption notoire de la Commission des grâces – ainsi que la prise de mauvaises décisions. Si la grâce de Daniel Galvan avait du être motivée, sans doute quelqu’un aurait au moins ouvert le dossier judiciaire de ce dernier et se serait dit qu’il serait sans doute difficile de grâcier un violeur pédophile condamné à 30 ans de prison après seulement deux années d’emprisonnement.
  5. Des critères précis doivent être fixés pour l’obtention de la grâce. La grâce n’ayant pas à être motivée, devinez quoi: elle ne répond à strictement aucun critère – aucune catégorie de crime n’en est exclue, ni aucune catégorie de condamnés; les motifs pouvant la justifier – situation familiale, état de santé, efforts de réinsertion, caractère non-violent de l’infraction, comportement en détention – ne figurent nulle part. Strictement rien n’empêcherait le tueur en série pédophile de Taroudant d’être grâcié (je ne parle pas de sa condamnation à mort, le Maroc n’ayant plus procédé à d’exécution depuis 1993) demain, en l’état actuel du droit. Il faudrait exclure les condamnés pour certains types d’infractions – notamment celles comportant de la violence ou des abus sexuels sur mineurs – ainsi que les condamnés appartenant à certaines catégories de personnes – les conseillers du Roi, les ministres et le parlementaires devant être exemplaires, ils ne devraient pas pouvoir bénéficier d’une grâce royale.
  6. La grâce doit être conditionnelle. Voyons la lamentable affaire de l’annulation de la grâce, une fois la polémique devenue publique grâce aux seuls efforts des réseaux sociaux: comme écrit précédemment, l’annulation d’une grâce est quasi-unique dans les annales non seulement du droit marocain, mais du droit tout court, et cela causera des problèmes – exposés dans un précédent billet – dans les efforts visant à faire purger le restant de sa peine en Espagne à Daniel Galvan. Par contre, si la grâce était conditionnelle, comme dans certains systèmes juridiques anglo-saxons, il aurait été plus simple de mettre fin à la remise en liberté de Daniel Galvan, et d’une manière qui eût sans aucun doute été mieux acceptable dans un Etat membre du Conseil de l’Europe et donc signataire de la Convention européenne des droits de l’homme.
  7. La grâce doit être systématique pour les condamnés à de courtes peines pour des infractions bénignes. Pour compenser un peu les mesures précédentes, qui vont toutes dans le sens d’une plus grande rigueur, il conviendrait de grâcier systématiquement et automatiquement – sauf contre-indications de l’administration pénitentiaire – les condamnés à de courtes peines pour des infractions non-violentes, ne comportant pas d’abus sexuels et ne touchant pas à la moralité de la vie publique (corruption, détournement de fonds, fraude électorale). L’idéal aurait été d’inclure de telles dispositions dans le Code pénal, mais puisque c’est le dahir relatif aux grâces qui va être réformé selon le communiqué royal, autant en profiter, le mieux étant l’ennemi du bien. On pourrait ainsi prévoir que la grâce serait systématique après la moitié de la peine pour toute condamnation inférieure à cinq années de prison pour des infractions répondant aux critères précités – pas de violence, pas d’abus sexuel, pas d’atteinte à la moralité de la vie publique.

On pourrait sans doute continuer la liste, mais voilà les changements qui me semblent urgents – sans compter bien évidemment la réforme en profondeur du mode de désignation et de fonctionnement de la Commission des grâces…

La salle de réunion de la Commission des grâces.

La salle de réunion de la Commission des grâces.

Monarchies arabes: Encore un rapport dont la MAP ne parlera pas

La fondation étatsunienne Carnegie Endowment for International Peace vient de sortir un rapport  – « Arab monarchies: Chance for reform, yet unmet » – sur la façon dont les monarchies arabes – Maroc, Jordanie et pays du Golfe – ont géré ce printemps de la révolte. Les auteurs en sont l’universitaire étatsunienne Marina Ottaway et l’ex-ministre des affaires étrangères et vice-premier ministre jordanien Marwan Muasher. La partie consacrée au Maroc mérite d’être citée en partie.

Les auteurs du rapport sont sans illusion sur la transparence et le côte participatif de la procédure de révision constitutionnelle:

Mohammed’s approach followed the well-established pattern of preempting bottom-up demands by offering limited top-down reforms, a model that has characterized the style of the Moroccan monarchy since the final years of Hassan II’s reign in the late 1990s. (…)

On March 9, just two weeks after the start of protests, the king announced the drafting of a new constitution, despite the fact that the country’s protests had been limited compared to those of Tunisia and Egypt. Because he moved quickly and ahead of the protesters, he enjoyed complete flexibility in deciding who would write the document and thus how far it would go in fashioning a new political system. At a time when Egypt and Tunisia were shaken by acrimonious controversy over whether their constitutions should be written by an elected constitutional assembly or by an appointed committee before the staging of elections, Morocco’s king answered the question himself before it was asked: the constitution would be prepared by a commission of experts named by the king and headed by one of his advisers, Abdellatif Menouni.

Un bref commentaire: Abdeltif Menouni n’était pas -formellement du moins – conseiller du Roi lorsqu’il fut désigné président de la commission royale chargée d’élaborer le projet de constitution – ce ne fut qu’après le référendum plébiscitaire qu’il rejoigna le cabinet royal.

Le rapport mentionne ensuite le fumeux « mécanisme de suivi » dirigé par le conseiller royal Mohamed Moatassime et qui regroupait principalement chefs de partis. Censé les tenir informés de la teneur – confidentielle – des travaux de la commission royale, ce mécanisme fut très largement passif et n’informa les chefs de partis qu’à la dernière minute:

Indeed, the experts’ commission received many submissions, some of them entire constitutional drafts and others only suggestions on key points.Participation, however, stopped with these submissions. No follow-up debate was organized and the “mechanism” was not consulted again until its members were summoned on June 8 to hear an oral presentation on the new constitution. They did not see the written draft until June 16, only one day ahead of the general public.

Le rapport ne mentionne pas qu’Abdellillah Benkirane du PJD fut tout particulièrement écouté en raison de ses objections à la liberté de croyance, lui préférant la liberté des cultes.

Le fond de la révision est abordé par l’aspect identitaire – religion et ethnicité – et l’aspect institutionnel – les pouvoirs du Roi. Sur le premier point, le rapport note à juste titre que la charia n’est pas mentionnée comme source du droit:

Compared to the text of most Arab constitutions, which proclaim sharia as one of the sources, if not the source, of law, the new Moroccan constitution (like the previous one) is quite liberal.

Sur la question institutionnelle, le rapport constate l’évidence, à savoir que la monarchie parlementaire n’est pas à l’ordre du jour, du moins celui imposé par cette constitution:

The constitution does not transform Morocco into a constitutional monarchy (or a parliamentary monarchy, in the language favored by Moroccans) where the king does not govern—that was not the intention. But the constitution does impose new formal limits on the king’s power, stipulating that he must nominate the “president of the government,” as the prime minister is now known, from the party that has received the largest number of votes in the elections. On the other hand, the constitution reserves three crucial areas—religion, security, and strategic policy choices—as the king’s exclusive domain. When such issues are discussed, the king will preside over the cabinet, which automatically ensures that he will have the last word—and probably the first—in any decision.

C’est un raccourci erroné: en gardant la présidence du Conseil des ministres (article 48 de la Constitution), le Roi préside non seulement aux discussions sur « les orientations stratégiques de la politique de l’Etat » (article 49) mais aussi à celles sur les projets de loi de révision constitutionnelle, les projets de lois organiques, les orientations générales du projet de loi de finances, les projets de lois-cadre concernant les objectifs fondamentaux de l’activité économique, sociale, environnementale et culturelle de l’Etat, l’amnistie, les textes en matière militaire, la déclaration de l’état de siège, la déclaration de guerre, la nomination à des emplois civils stratégiques et enfin la dissolution de la Chambre des représentants.  D’autre part, ce domaine n’est pas un domaine exclusif du monarque, puisque le gouvernement et le parlement y conservent des prérogatives non-négligeables, si tant es qu’ils souhaitent véritablement les exercer, ce qui est une autre affaire.

Les auteurs du rapport soulignent en outre qu’au delà des textes, c’est l’attitude servile de la classe politique qui permet au Palais d’exercer un pouvoir aussi dominant:

Further reducing the likelihood that parliament and the cabinet will attempt to expand their domain is a long history  of passivity and deference to the king. Analysts argue that even under the old constitution, the parliament and the cabinet could have exercised considerably more influence on policies than they did. It is thus safe to assume that reform in all areas will be tightly controlled by the sovereign.

C’est l’absence d’une classe politique se battant pour étendre le domaine d’action du gouvernement et du parlement qui menace principalement la mise en oeuvre de la réforme constitutionnelle, estiment les auteurs:

There is a real possibility that the new constitution’s passage will not be followed by real political reform, however. This, in turn, could spell trouble for the future. Because of the ambiguity of the text where the power of the sovereign is concerned, the king can still maintain control over most decisions unless he is challenged by political parties in the parliament or the extraparliamentary opposition. However, many of the old parties are palace parties that have no intention to challenge Mohammed.

Le résultat de l’opération référendaire est considérée comme un véritable plébiscite qui affaiblit la constitution:

The constitutional draft was submitted to a popular referendum on July 1 and, as expected, easily won approval. Official sources reported that 98.5 percent of voters approved the new document, and that voter turnout was 73 percent. The overwhelming referendum victory may have weakened, rather than strengthened, the chances that the constitution will be fully implemented. The absence of discussion about the new constitution suggests that the vote was a declaration of confidence in the king and his leadership more than a declaration of support for a set of rules by which the king is expected to abide.

Le rapport ne place pas beaucoup d’espoirs dans le PJD, perçu comme étant plus tenté par la quête de respectabilité que par une volonté de réforme:

the PJD has made it clear repeatedly that one of its major goals is to be accepted as a legitimate political player and to become fully integrated into the political system. This desire for integration was clear in the last parliament, where the PJD, which had won the second-largest number of seats in the 2007 elections, behaved as an extremely loyal opposition, never exercising much pressure for change, despite its theoretical commitment to a stronger parliament.

Le bilan est finalement assez pessimiste:

At least superficially, Morocco looks like a model that all Arab monarchies would be well advised to follow, providing a lesson on how even limited top-down reform, if delivered quickly and graciously, can preempt pressure for more drastic change from the bottom.

Yet, several factors could still turn the king’s victory into a pyrrhic one. The new constitution has failed to convince the majority of Moroccans that the new parliament will play an important role.(…)

Most important in the long run is the possible awakening of the extraparliamentary opposition, including the February 20th movement and the perennial dark horse of Moroccan politics, the Islamist al-Adl wal-Ihsan movement.

The February 20th protest movement has vowed to continue its fight for deeper reforms. Thus far, it has attracted little support, with demonstrations in Rabat and even in the more rambunctious, gritty Casablanca rarely drawing more than a few thousand protesters. Yet, behind the listless demonstrations lurks much discontent. Morocco suffers from the same economic ills as other non-oil-producing Arab countries (…)

The king has definitely won the first battle, but the outcome of the war is far from certain.

Les auteurs accordent à Al adl wal ihsan un rôle déterminant dans la suite des événements, analyse que je ne partage pas forcément:

Potentially more important than the February 20th movement itself are the organizations backing it, particularly al-Adl wal-Ihsan, which is considered to be the largest Islamist organization in the country (although membership figures are not available). The group refuses to participate openly in the political process because it does not accept the legitimacy of the monarchy, the king’s role as “commander of the faithful,” and a political system it considers highly corrupt. While expressing support for the February 20th movement, al-Adl wal-Ihsan has continued to sit on the sidelines. Although it does not encourage its members to participate in demonstrations, it could quickly become a major player if protests were to resume, and this could be a game changer.

Entretemps, Al adl wal ihsan a de facto quitté le mouvement du 20 février, suite à la nomination d’Abdellilah Bekirane en tant que chef du gouvernement, sans doute dans l’espoir de se voir enfin reconnaître un statut légal…

Voilà en tout cas un rapport qui n’aura sans doute pas les honneurs de la MAP…

Le Roi, la Constitution et les ambassadeurs


L’avantage de ne pas écrire autant que je le devrais est de ne pas être emporté par des enthousiasmes passagers. Ainsi, après la victoire électorale sans conteste du PJD et la nomination rapide de son secrétaire général, Abdelillah Benkirane, comme nouveau Président du gouvernement, de nombreuses personnes dont je respecte l’opinion semblaient emportées par l’enthousiasme – le PJD allait-il faire pour le Maroc ce que l’AKP avait fait pour la Turquie (neutraliser le makhzen ici et l’armée kémaliste là-bas)?

Il a suffit d’attendre une dizaine de jours pour en revenir aux dures réalités makhzéniennes. On a ainsi appris ce mercredi 7 décembre que le Roi nommait parmi ses conseillers son ami de classe Fouad Ali el Himma, ancien ministre délégué à l’intérieur (département ministériel dont il fut l’homme fort de 1999 à 2007) et fondateur du Parti authenticité et modernité (PAM). La claque retentissante infligée par la minorité d’électeurs ayant voté ce 25 novembre – en dépit de son aura officieuse de parti du makhzen, le PAM n’a obtenu que 47 sièges, le plaçant en quatrème position – n’aura donc en rien entamé sa position dans le système politique marocain, tant il est vrai que sa légitimité tient plus à son amitié avec le Roi qu’à un quelconque enracinement populaire. Si on rajoute à cette nomination celle de Yassir Znagui, ministre du tourisme sortant et devant apparemment sa carrière à une rencontre fortuite avec une membre de la famille royale, on peut légitimement se demander si la leçon politique de cette année 2011 a bien été retenue par le Palais.

Mais ce qui trouble encore plus est la nomination de 28 ambassadeurs, rendue publique ce 6 décembre. Le nombre en lui-même est considérable: le Maroc compte 94 ambassades et représentations permanentes selon le site du ministère des affaires étrangères et de la coopération (MAEC) – cette fournée implique un changement d’ambassadeur sur environ 30% des missions diplomatiques marocaines à l’étranger. S’agissant des postes spécifiques, on notera celui d’ambassadeur à Washington, probablement le poste le plus important, et de celui d’ambassadeur en Allemagne (auquel viennent s’ajouter quatre autres postes au sein de l’Union européenne couvrant au total sept Etats membres – une ambassade peut en effet couvrir plusieurs pays). On compte des pays importants du Tiers Monde – l’Inde, le Mexique, le Nigéria et l’Argentine notamment, pays important du point de vue de la question du Sahara. De manière très significative, tous les ambassadeurs en poste dans le Golfe – à l’exception notable de celui posté en Arabie saoudite – sont changés – Bahreïn, Oman, Koweït, Qatar et Emirats Unis. Il s’agit là d’une rotation très significative.

Où est le problème me direz-vous? Il est de deux ordres:

  1. Suite aux élections à la Chambre des représentants du 25 novembre (on ne soulignera jamais assez combien l’existence de la Chambre des conseillers est une anomalie), le Roi a, conformément à l’article 47 alinéa 1 de la Constitution de 2011, nommé chef du gouvernement (nouvelle appelation du premier ministre) Abdelillah Benkirane, dirigeant du parti arrivé en tête aux élections, le PJD. Le nouveau gouvernement n’a donc pas encore été nommé, et c’est l’ancien gouvernement qui assure la gestion des affaires courantes durant le temps qu’il faudra pour que le nouveau gouvernement soit nommé et investi par le parlement (cf. article 88 alinéa 3 de la Constitution). La notion de gestion des affaires courantes n’est pas réglementée, l’article 87 prévoyant d’ailleurs qu’une loi organique doive en préciser le régime. En l’absence de texte particulier, il appartient d’interpréter cette notion selon son acceptation commune. Est-ce que le changement d’un tiers des chefs de mission diplomatique que compte le Royaume est une décision relevant de la gestion des affaires courantes, ou aurait-elle pu attendre les quelques semaines qui nous séparent d’un nouveau gouvernement?
  2. La nouvelle Constitution  exige que les nominations aux postes d’ambassadeur soient délibérés en Conseil des ministres présidé en principe par le Roi, sur proposition du Chef du gouvernement et à l’initiative du ministre des affaires étrangères – cf. article 49. Or le dernier Conseil des ministres s’est tenu, à en croire le site du secrétariat général du gouvernement et celui de la primature, le 3 octobre. De deux choses l’une: soit ces 28 nominations d’ambassadeur ont été délibérées et adoptées à cette date, mais pourquoi avoir alors attendu près de deux mois avant de leur donner leur dahir de nomination (et sans fuites!), soit ces nominations n’ont pas été délibérées en Conseil des ministres, et alors elles sont anticonstitutionnelles.

Une remarque supplémentaire: à ma connaissance, mais je ne demande qu’à être plus amplement informé, il n’y a pas de procédure concurrentielle de recrutement des ambassadeurs, par exemple par appel à candidatures interne (voire externe).

Voyons voir ce que dit la Constitution. Elle dit des choses assez floues. Le principe tout d’abord, et c’est une nouveauté de cette Constitution: c’est désormais le Chef du gouvernement qui nomme aux emplois civils de la fonction publique, et non plus le Roi.

Le Chef du Gouvernement nomme aux emplois dans les administrations publiques et aux hautes fonctions des établissements et entreprises publics, sans préjudice de l’article 49 de la Constitution.

L’article 49 encadre ce pouvoir de nomination:

Le Conseil des ministres délibère sur les questions et textes suivants: (…) la nomination, sur proposition du Chef du Gouvernement et à l’initiative du ministre concerné, aux emplois civils suivants: (…) ambassadeurs (…)

Cela semble assez clair: le Chef du gouvernement nomme les ambassadeurs, mais ces nominations doivent avoir été faites à l’initiative du ministre des affaires étrangères et doivent être délibérées en Conseil des ministres.

Mais l’article 55 de la Constitution diront certains, soucieux de justifier l’existence d’une prérogative royale là où le texte constitutionnel n’en octroie pas. Voilà ce qu’il dit:

Le Roi accrédite les ambassadeurs auprès des Etats étrangers et des organismes internationaux.

Ah, disent-ils, voyez donc comment la Constitution donne au Roi le pouvoir d’accréditer les ambassadeurs! Oui, et alors? Permettez-moi d’alourdir encore plus ce post avec quelques définitions préalables. La nomination d’un fonctionnaire, comme par exemple un ambassadeur, signifie affecter une personne à un poste spécifique dans la fonction publique. L’accréditation d’un ambassadeur a une autre signification:

Qualifiée d’ambassade ou quelque fois de légation la mission diplomatique permanente est un service public de l’Etat accréditant installé en permanence sur le territoire de l’Etat accréditaire. L’envoi de mission diplomatique se fait aussi par consentement mutuel (de la même manière que l’établissement des relations diplomatiques). Il peut faire l’objet d’un accord unique ou bien de deux accords successifs, les Etats procèdent alors en deux étapes.
L’accréditation suppose que tout chef de mission diplomatique ne peut exercer ses fonctions qu’après avoir obtenu l’accord préalable de l’Etat accréditaire : c’est l’agrément.
Après quoi il doit remplir une autre formalité la remise de ses lettres de créance par lesquelles son Etat l’accrédite auprès de l’Etat accréditaire. Cette formalité est souvent précédée par l’envoi des lettres de rappel de l’agent dont la mission vient de prendre fin. (Chafika Agueznay, Cours de pratique diplomatique, Ecole nationale d’administration de Rabat, p. 28)

L’entrée en fonction d’un ambassadeur marocain dans un pays étranger se fait donc en trois étapes: dans un premier temps, il (ou elle) est nommé par le gouvernment marocain – c’est une procédure purement interne. Ensuite, et conformément à l’article 4  de la Convention de Vienne de 1961 sur les relations diplomatiques, l’agrément du pays accréditaire – c’est-à-dire du pays dans lequel il est envoyé – pour cet ambassadeur est demandé officiellement par le Maroc. Une fois cet agrément obtenu, le Roi délivre personnellement à cet ambassadeur ses lettres de créance qui devront être remises, dès son arrivée dans le pays accréditaire, aux autorités de ce pays (article 13 de la Convention de Vienne), en pratique le plus souvent le chef d’Etat.

Les dispositions constitutionnelles sont donc parfaitement claires: le Chef du gouvernement désigne les ambassadeurs en Conseil des ministres (articles 49 et 91 de la Constitution), et ceux-ce se voient remettre leurs lettres de créance par le Roi avant de rejoindre la mission diplomatique où ils ont été nommés (article 55).

Un problème se pose alors: ces 28 ambassadeurs ont-ils bien été nommés par le Chef du gouvernement après délibération en Conseil des ministres?

Le Chef du gouvernement en question est Abbas el Fassi, qui assure l’intérim en attendant l’entrée en fonctions effective d’Abdelillah Benkirane. Et le dernier Conseil des ministres s’est tenu le 3 octobre, soit il y a près de deux mois, comme nous l’avons vu. Le compte-rendu publié sur le site du Secrétariat général du gouvernement ne contient aucune mention de la nomination des 28 ambassadeurs. Un petit mot sur ce qui passe pour un compte-rendu: c’est en fait un ordre du jour sommaire, ne contenant aucun commentaire ni aucune indication des décisions prises. Tout au plus faut-il sans doute comprendre que les textes figurant à ce compte-rendu ont été adoptés par le Conseil des ministres. D’autre part, ils ne mentionnent jamais – du moins en 2011, c’est-à-dire les compte-rendus que j’ai consultés – les décisions de nomination de fonctionnaires. De deux choses l’une: soit le SGG ne dresse pas de compte-rendu à proprement parler des réunions du Conseil des ministres (alors que l’article 3 du dahir de 1955 l’ayant créé lui en attribue la responsabilité), soit ce compte-rendu n’est pas rendu public. Je pencherai personnellement vers la deuxième option.

Cette absence de transparence est une grave lacune, tant démocratique que juridique. Démocratique: il n’y a pas de transparence du travail gouvernemental, avec un ordre du jour incomplet et pas de compte-rendu. A titre de comparaison, vous pouvez trouver ici l’ordre du jour exhaustif du Cabinet suédois du 8 décembre, ministère par ministère, nominations de fonctionnaires incluses. La lacune juridique est plus grave encore: en l’absence de publication d’un compte-rendu intégral (un « verbatim« ), ou au moins d’un ordre du jour exhaustif, comment s’assurer que la Constitution, et surtout son article 49, a bel et bien été respectée?

C’est à l’Etat de prouver à l’opinion la légalité de ses actes. Cela est d’autant plus le cas ici que seul le gouvernement est en mesure d’apporter la preuve que la nomination de ces 28 ambassadeurs s’est faite conformément aux prescriptions constitutionnelles, en produisant une copie du compte-rendu original et intégral de la séance du 3 octobre. Certains des inconditionnels de l’absolutisme, incapables de se résoudre à accepter que le Palais puisse se tromper, avancent l’hypothèse que ces nominations aient pu être décidées antérieurement à l’entrée en vigueur de la nouvelle Constitution (elle a été promulguée le 30 juillet). Sous l’empire de la Constitution antérieure, leur nomination pouvait valablement être décidée par le seul Roi, hors de toute délibération en Conseil des ministres. Il faudrait pour en avoir le coeur net avoir copie des actes de nomination – en l’occurence un dahir selon le régime de la Constitution de 1996. On permettra de douter simplement de douter de la possibilité de tenir secrète la nomination de 28 ambassadeurs, dont celui à Washington, pendant au minimum quatre mois, sans que le petit monde de Rabat ne s’ébruite de fuites là-dessus, ainsi que de l’intérêt que présenterait pour le MAEC ou le Palais d’attendre quatre mois avant de rendre public leur nomination. Mais c’est au Palais qu’il appartient de produire les documents qui permettraient de tirer au clair la situation.

On relèvera par ailleurs que le compte-rendu donné de la cérémonie royale parle bien de « dahirs de nomination« . Ceci conforte l’analyse selon laquelle ces nominations seraient anti-constitutionnelles. En effet, le dahir est un acte royal, alors même que nous avons vu que les ambassadeurs sont nommés par le Chef du gouvernement sur initiative du ministre des affaires étrangères et après délibération en Conseil des ministres. Le seul acte que puisse prendre le Roi à leur égard, en vertu de la nouvelle Constitution, est la remise des lettres de créance que ces ambassadeurs devront remettre aux autorités du pays accréditaire en vertu de la Convention de Vienne. Or une lettre de créance n’est pas un dahir de nomination…

Quels recours enfin contre ces décisions? Judiciairement, les tribunaux administratifs sont compétents en matière de recours pour excès de pouvoir contre les décisions de nomination de fonctionnaires – en l’occurence, ce devrait être la Cour suprême (que le mimétisme francophile pathologique affectant le makhzen va rebaptiser Cour de cassation dans la nouvelle Constitution) en vertu de l’article 9 de la loi n° 41-90 sur les tribunaux administratifs. Mais qui pourrait avoir intérêt à agir pour pouvoir valablement intenter un tel recours? Comme je l’ai dit, il n’y a à ma connaissance pas de procédure d’appel à candidatures en vue de d’affecter les postes d’ambassadeur – et dès lors, pas de candidats malheureux qui seraient bien évidemment habilités à intenter un recours en excès de pouvoir contre ces décisions de nomination, car ces décisions leur feraient grief au sens de l’article 20 de ladite loi.

Maintenant, le Chef du gouvernement pourrait être considéré comme ayant intérêt à agir au sens de cet article – la nomination royale des ambassadeurs violant ses prérogatives constitutionnelles claires en la matière. S’agissant de prérogatives rattachées à la fonction du Chef du gouvernement et non à la personne occupant ces fonctions, Abdelillah Benkirane pourrait exercer un tel recours dans un délai de 60 jours (article 23 de la loi) de la publication des décisions, dès qu’il aura effectivement repris les rênes du gouvernement…

Entre parenthèses, on aurait pu envisager que la nouvelle Constitution attribue à la Cour constitutionnelle une compétence générale en matière d’arbitrage en cas de conflit de compétences entre institutions constitutionnelles – ce n’est pas le cas en dépit de quelques dispositions allant en ce sens (cf. article 79 par exemple).

Bref, pour résumer: alors qu’un gouvernement de gestion des affaires courantes est en place, un mouvement de nomination d’un tiers environ des ambassadeurs est mis en branle sur décision royale alors que la nouvelle Constitution, dont le contenu a été rédigé par un comité d’experts à sa dévotion et dont la version finale  été fixée unilatéralement par le Roi et ses conseillers, a très clairement attribué cette prérogative au Chef du gouvernement – comme si ces nominations ne pouvaient attendre le prochain Conseil des ministres, que le Roi peut par ailleurs convoquer quand il le souhaite (cf. article 48 de la Constitution).

Quelle mascarade, quel gâchis, quelle pitrerie.

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