Fausse querelle autour d’une résidence et d’un DGST

Vous avez tous suivi l’incident soulevé par le Maroc suite à la notification, à l’ambassadeur du Maroc en France, Chakib Benmoussa, dans sa résidence, d’une convocation adressée par un juge d’instruction français au directeur général de la DST marocaine, de passage en France, Abdellatif Hammouchi. Ce dernier a fait l’objet d’une plainte pénale pour torture, qui aurait été commise sur la personne d’un militant séparatiste sahraoui, Nâama Asfari, conjoint d’une Française, plainte soutenue par l’Action des chrétiens pour l’abolition de la torture (ACAT). A cette plainte initiale s’ajouterait trois autres, une émanant du boxeur franco-marocain Zakaria Moumni, torturé et emprisonné puis libéré, et deux de deux prisonniers de droit commun franco-marocains, Adil Lamtalsi, coondamné pour trafic de drogue sur des aveux qu’il affirme lui avoir été extorqués sous la torture au centre de la DST à Témara, près de Rabat et Mostafa Naïm.

On ne connaît pas tous les détails de cette démarche policière française, mais même les autorités marocaines, qui ont réagi de manière ferme, n’accusent pas l’équipe policière française – sept policiers – d’avoir pénétré de force dans la résidence ou d’avoir exercé une quelconque contrainte à l’encontre du personnel diplomatique marocain. Il s’agit donc d’une simple notification effectuée par voie policière et non par voie diplomatique – laquelle implique généralement les mal nommées notes verbales, principal instrument de communication entre le ministère des affaires étrangères du pays hôte et des missions diplomatiques accréditées sur son territoire.

En l’occurrence, la personne notifiée, Abdellatif Hammouchi, n’est pas un diplomate accrédité en France. Il est fort probable qu’il soit doté d’un passeport de service voire même d’un passeport diplomatique marocain, mais seule l’accréditation dans le pays hôte lui confère l’immunité diplomatique sur le territoire de celui-ci – cf. la lecture combinée des articles 7 et 9 de la Convention de Vienne de 1961 sur les relations diplomatiques:

Article 7

Sous réserve des dispositions des articles 5, 8, 9 et 11, l’État accréditant nomme à son choix les membres du personnel de la mission. En ce qui concerne les attachés militaires, navals ou de l’air, l’État accréditaire peut exiger que leurs noms lui soient soumis à l’avance aux fins d’approbation.

Article 9
1. L’État accréditaire peut, à tout moment et sans avoir à motiver sa décision, informer l’État accréditant que le chef ou tout autre membre du personnel diplomatique de la mission est persona non grata ou que tout autre membre du personnel de la mission n’est pas acceptable. L’État accréditant rappellera alors la personne en cause ou mettra fin à ses fonctions auprès de la mission, selon le cas. Une personne peut être déclarée non grata ou non acceptable avant d’arriver sur le territoire de l’État accréditaire.

2. Si l’État accréditant refuse d’exécuter, ou n’exécute pas dans un délai raisonnable, les obligations qui lui incombent aux termes du paragraphe 1 du présent article, l’État accréditaire peut refuser de reconnaître à la personne en cause la qualité de membre de la mission.

La notion d’agent diplomatique est définie en outre à l’article 1.e): « L’expression « agent diplomatique » s’entend du chef de la mission ou d’un membre du personnel diplomatique de la mission« . L’immunité pénale du personnel diplomatique – cf. l’article 31 ne s’étend qu’aux agents diplomatiques ainsi définis – ne couvre donc pas, en principe, les dignitaires officiels de passage dans le pays hôte – exception faite de l’immunité pénale des chefs d’Etat et de gouvernement ainsi que des ministres des affaires étrangères découlant de la coutume internationale telle que reconnue par la Cour internationale de justice dans l’affaire République démocratique du Congo c. Belgique (« Yerodia ») (arrêt du 14 février 2002, point 51).

Certes, il y a bien la Convention de 1969 sur les missions spéciales, mais elle n’a été ratifiée ni par la France ni par le Maroc – les principes qu’elle dégage pourraient cependant être admis comme ne faisant que refléter la coutume internationale, et ils seraient alors applicables par le juge français, comme pourrait l’indiquer un arrêt de la Cour de cassation du 9 avril 2008.

Mais cette interprétation est hasardeuse, et la doctrine ne semble pas l’approuver:

Si l’on veut formuler un jugement d’ensemble sur la Convention, on doit reconnaître qu’elle s’écarte beaucoup de la pratique. Comme nous l’avons déjà remarqué, il n’existe pas de règles coutumières en matière de missions spéciales, exception faite des missions présidées par un chef d’Etat, premier ministre ou ministre des Affaires étrangères. (Maria Rosaria Donnarumma, « La Convention sur les missions spéciales (8 décembre 1969)« , Revue Belge du Droit International, 1972, p. 79)

It is generally agreed that clear and comprehensive rules of customary international law on the immunity of temporary missions are lacking. But, since such missions consist of agents of States received with the consent of the host State, they benefit from the privileges based on State immunity and the express or implied conditions of their invitation.
Therefore, States have accepted that special missions enjoy functional immunities, such as immunity for official acts
and inviolability for official documents. Usually, customs facilities are granted upon production of a diplomatic passport.
While the extent of privileges and immunities of special missions under customary international law remains unclear,
→ State practice suggests that it does not currently reach the level accorded to diplomatic agents. (Nadia Kalb, « Immunities, Special Missions« , Max Planck Encyclopedia of International Law)

Le statut d’Abdellatif Hammouchi eu égard à l’immunité diplomatique n’est donc pas très clair, même s’il semblerait qu’il puisse en bénéficier car présent en France dans le cadre d’une mission officielle sur invitation du gouvernement français (il accompagne le ministre marocain de l’intérieur en visite officielle en France). Il est probable que les autorités judiciaires et/ou policières françaises hésiteraient à prendre des mesures contraignantes à son égard à cette occasion.

Rappelons qu’Abdellatif Hammouchi ne fait pour l’instant l’objet que d’une convocation par le juge d’instruction, sans qu’on ne connaisse son statut exact, témoin ou témoin assisté. Les dispositions du Code de procédure pénale (CPP) français s’y appliquent. S’agissant de plaintes pour faits de tortures et actes de barbarie, l’affaire concerne un crime et l’instruction préparatoire par le juge d’instruction est obligatoire (art. 79 du CPP). L’article 101 CPP traite des convocations du juge d’instruction:

Le juge d’instruction fait citer devant lui, par un huissier ou par un agent de la force publique, toutes les personnes dont la déposition lui paraît utile. Une copie de cette citation leur est délivrée.

Les témoins peuvent aussi être convoqués par lettre simple, par lettre recommandée ou par la voie administrative ; ils peuvent en outre comparaître volontairement.

Lorsqu’il est cité ou convoqué, le témoin est avisé que, s’il ne comparaît pas ou s’il refuse de comparaître, il pourra y être contraint par la force publique en application des dispositions de l’article 109.

L’article 109 CPP dispose ce qui suit:

Toute personne citée pour être entendue comme témoin est tenue de comparaître, de prêter serment et de déposer sous réserve des dispositions des articles 226-13 et 226-14 du code pénal.

Tout journaliste, entendu comme témoin sur des informations recueillies dans l’exercice de son activité, est libre de ne pas en révéler l’origine.

Si le témoin ne comparaît pas ou refuse de comparaître, le juge d’instruction peut, sur les réquisitions du procureur de la République, l’y contraindre par la force publique.

Les articles 226-13 et 226-14 du Code pénal (CP) régissent le secret de l’instruction et ne sont pas directement pertinents à notre affaire. Aucune disposition du CPP ne contient de dispositions spécifiques au cas de la convocation de membres de missions spéciales étrangères de passage en France. On peut donc conclure de ces dispositions qu’aucune violation de la loi française ne semble entacher la simple convocation. Tout au plus peut-on hasarder, eu égard au statut incertain d’Abdellatif Hammouchi en matière d’immunité diplomatique (ou plutôt d’immunité d’Etat), qu’une convocation du juge d’instruction français contenant la menace d’une d’une convocation sous la contrainte de la force publique pourrait éventuellement violer l’immunité éventuelle d’Abdellatif Hammouchi (une hypothèse incertaine, je le rappelle). En l’absence d’une publication de cette convocation, il n’est pas possible de se prononcer là-dessus.

Seule la Convention d’entraide judiciaire franco-marocaine de 1957 pourrait changer ce constat. Son article 8 stipule ainsi:

Les commissions rogatoires en matière pénale, à exécuter sur le territoire de l’une des deux parties contractantes, seront transmises par la voie diplomatique et exécutée par les autorités judiciaires.

En cas d’urgence, elles pourront être adressées directement. Elles seront renvoyées, dans tous les cas, par la voie diplomatique.

Il est clair que cette disposition vise les commissions rogatoires en matière pénale émise par un Etat – ici la France – et à exécuter sur le territoire de l’autre Etat – ici le Maroc, pays de résidence d’Abdellatif Hammouchi et dont il a la nationalité. Or la convocation a été émise et notifiée à Abdellatif Hammouchi alors qu’il se trouvait en France. Il ne semble pas que la Convention de 1957 vise un tel cas de figure, sauf à considérer que puisque Hammouchi réside de manière permanente au Maroc, une notification aurait dû lui parvenir par la voie diplomatique au Maroc. Cette objection se heurte toutefois au fait que la convocation a été notifiée à Hammouchi alors qu’il séjournait en France, et qu’on voit mal comment la Convention de 1957, visant les cas de commissions rogatoires internationales franco-marocaines, pourrait empêcher l’application des dispositions du CPP français sur le territoire français.

Mais dispositions juridiques mises à part, il est certain que la convocation de Hammouchi, notifiée de manière cavalière eu égard à la profondeur particulière et à la longévité des relations diplomatiques franco-marocaines, ne pouvait qu’irriter la partie marocaine. Le juriste ne perçoit pas de violation de la loi dans ce qui s’est passé, mais le pouvoir marocain en a décidé autrement – et le citoyen marocain s’étonnera sans doute que son Etat défende avec autant d’ardeur un dignitaire visé par des plaintes de torture…

Commentaires rapides sur le gouvernement Benkirane

Voici donc la liste du gouvernement Benkirane, le premier à être nommé sous l’empire de la Constitution de 2011:

– Abdelilah Benkirane  (PJD): Chef de gouvernement.

– Abdellah Baha (PJD) : ministre d’Etat.

– Mohand Laenser (MP) : ministre de l’Intérieur.

– Saad-Eddine El Othmani (PJD): ministre des Affaires étrangères et de la coopération.

– Mustafa Ramid (PJD): ministre de la Justice et des libertés.

– Ahmed Toufiq (sans appartenance partisane): ministre des Habous et des affaires islamiques.

– Driss Dahak (sans appartenance partisane): secrétaire général du gouvernement.

– Nizar Baraka (Istiqlal): ministre de l’Economie et des finances.

– Nabil Benabdellah (PPS): ministre de l’Habitat, de l’urbanisme et de la politique de la ville.

– Aziz Akhannouch (ex-RNI, sans appartenance partisane): ministre de l’Agriculture et de la pêche maritime.

– Mohamed El Ouafa (Istiqlal): ministre de l’education nationale.

– Lahcen Daoudi (PJD): ministre de l’Enseignement supérieur, de la recherche scientifique et de la formation des cadres.

– Mohamed Ouzzine (MP): ministre de la Jeunesse et des sports.

– Aziz Rabbah (PJD): ministre de l’Equipement et du transport.

– El Hossein El Ouardi (PPS): ministre de la Santé.

– Mustapha El Khalfi (PJD): ministre de la Communication, porte-parole du gouvernement.

– Fouad Douiri (Istiqlal): ministre de l’Energie, des mines, de l’eau et de l’environnement.

– Abdelouahed Souhail (PPS): ministre de l’Emploi et de la formation professionnelle.

– Abdelkader Aâmara (PJD): ministre de l’industrie, du commerce et des nouvelles technologies.

– Lahcen Haddad (MP): ministre du Tourisme.

– Bassima Hakkaoui (PJD): ministre de la solidarité, de la femme, de la famille et du développement social.

– Mohamed Amine Sbihi (PPS): ministre de la Culture.

– Abdessamad Qaiouh (Istiqlal): ministre de l’Artisanat.

– Lahbib Choubani (PJD): ministre chargé des Relations avec le parlement et la société civile.

– Abdellatif Loudiyi (sans appartenance partisane): ministre délégué auprès du chef de gouvernement chargé de l’Administration de la défense nationale.

– Abdellatif Maâzouz (Istiqlal): ministre délégué auprès du chef de gouvernement chargé des Marocains résidant à l’étranger.

– Charki Draiss (sans appartenance partisane): ministre délégué auprès du ministre de l’Intérieur.

– Youssef Amrani (sans appartenance partisane): ministre délégué auprès du ministre des Affaires étrangères et de la Coopération.

– Mohamed Najib Boulif (PJD): ministre délégué auprès du chef de gouvernement chargé des Affaires générales et de la gouvernance

– Abdelâdim El Guerrouj (MP): ministre délégué auprès du chef de gouvernement chargé de la fonction publique et de la modernisation de l’administration.

– Idriss Azami Al Idrissi (PJD): ministre délégué auprès du ministre de l’économie et des finances chargé du budget.

Il aura donc fallu plus d’un mois pour que le gouvernement Benkirane soit enfin validé par le Palais, après des rumeurs à n’en plus finir sur le rejet du nom du Mustapha Ramid (Fouad Ali el Himma aurait argumenté en sa faveur, de manière surprenante, alors que d’autres conseillers royaux y étaient opposés), sur le rôle exact d’Aziz Akhennouch (à l’intérieur ou à l’agriculture?), le nombre de ministres sans appartenance politique et surtout depuis quelques jours le nom du titulaire du portefeuille de l’équipement, détenu par l’Istiqlal depuis 2002 (Karim Ghellab).

Ce dernier point surtout est intéressant: ce ministère est un des plus gros dépensiers en termes de crédits d’investissement au Maroc (3e en crédits de paiements pour investissements après le Ministère de l’économie et des finances et celui de l’agriculture et des pêches dans la loi de finances 2011) et qu’il contrôle un nombre considérable d’octrois de licences et d’agréments (auto-écoles, taxis, permis de conduire, transports de frêt routier). Dans les différentes listes de ministres figurant dans les fuites à la presse, il était dévolu au PJD. Des cris d’orfraie se sont alors fait entendre du côté de l’Istiqlal, avec des poids lourds du parti ayant accusé Abbas el Fassi d’avoir bradé la participation du parti au gouvernement. L’Istiqlal aurait alors fait savoir que si le parti ne gardait pas ce portefeuille, il refuserait de participer au gouvernement tout en le soutenant au parlement. Le tout, sur rumeur d’incendie aux archives du ministère de l’équipement… Résultat des courses: le ministère de l’équipement change de mains, va au député-maire de Kénitra Abdelaziz Rabbah, ancien secrétaire-général de la jeunesse du PJD. En échange, l’Istiqlal obtient de manière surprenante le ministère de l’économie et des finances pourtant dévolu dès le départ au député PJD Mohamed Najib Boulif – ce ministère ira donc à Nizar Baraka, gendre de Abbas el Fassi, et ancien ministre des affaires générales – Boulif récupérant ce poste – mais on notera, détail qui a son importance, que le ministre délégué au budget est PJD (Idriss Azami al Idrissi, par ailleurs haut fonctionnaire à la Direction du Trésor du ministère de l’économie et des finances…). Drôle d’histoire que ce ministère de l’équipement, qui valait apparemment pour le PJD autant que le poste stratégique de l’économie et des finances…

Quelques remarques en vrac sinon:

  • Ce gouvernement compte 31 membres, chef du gouvernement inclus, dont 8 ministres délégués, un ministre d’Etat sans portefeuille (le député PJD Abdallah Baha) mais aucun secrétaire d’Etat – n’y en aura-t-il pas du tout ou seront-ils nommés plus tard? Si ce décompte est définitif, ce gouvernement compte moins de membres que le gouvernement sortant, qui en comptait 34.
  • une grosse déception: une seule femme dans ce gouvernement, la députée PJD Bassima Haqqaoui, ministre de la solidarité, un poste  tenu par une femme dans le gouvernement sortant (Nouzha Sqalli, PPS), contre 5 dans le gouvernement sortant. Notons par ailleurs que Bassima Haqqaoui devient à ma connaissance la première femme voilée à accéder à un tel poste responsabilité au Maroc, ce qu’il convient de saluer.
  • quatre ministres sont maintenus dans leurs fonctions: Ahmed Toufik, sans appartenance partisane, ministre des habous et des affaires islamiques depuis 2002; Aziz Akhennouch, démissionnaire du RNI depuis le 1er janvier, ministre de l’agriculture et des pêches maritimes depuis 2007, Abdellatif Loudiyi, ministre de l’administration de la défense nationale depuis 2010, et le secrétaire général du gouvernement (qui a rang de ministre) Driss Dahak, sans appartenance partisane, en poste depuis 2008.
  • quatre autres ministres demeurent au gouvernement, mais avec changement de portefeuille: Nizar Baraka (Istiqlal) qui passe donc des affaires générales à l’économie et aux finances, Abdellatif Maazouz (Istiqlal) qui passe de ministre du commerce extérieur à ministre délégué aux Marocains résidant à l’étranger, Mohamed Ouzzine (Mouvement populaire – MP) qui passe de secrétaire d’Etat aux affaires étrangères au portefeuille ministériel de la jeunesse et des sports et enfin Mohand Laenser (MP) qui passe de ministre d’Etat sans portefeuille à ministre de l’intérieur. Il est remarquable que seuls trois ministres MP, PPS et Istiqlal aient survécu au changement, car leurs partis auraient fort bien pu reconduire les sortants ou une majorité d’entre eux.
  • 25 ministres sont membres de partis politiques: 12 du PJD, 5 de l’Istiqlal et 4 chacun du MP et du PPS. 5 ministres sont sans appartenance partisane, dont un ex-RNI, Aziz Akhennouch – ceux-ci sont bien évidemment des hommes de confiance du palais, et tous occupent des postes dans des ministères de souveraineté régalienne, à l’exception d’Akhennouch (pour une raison qui m’échappe, Benkirane aurait tenu à le garder à son poste et ce dès le départ de la formation du gouvernement).
  • deux ministres sont particulièrement marqués à la culotte: Saad Eddine el Othmani (PJD) devra compter non seulement avec le conseiller du Roi fraîchement nommé, son prédecesseur Taïeb Fassi Fihri, mais aussi avec un ministre délégué sans appartenance partisane, Youssef Amrani, ministre délégué. De même le ministre de l’intérieur, le pourtant très peu farouche Mohand Laenser (MP), qui aura fort à faire avec son ministre délégué Charki Draïss, qui était jusqu’à aujourd’hui chef de la Sûreté nationale…
  • c’est bien évidemment la première fois que le Maroc compte des ministres appartenant à un parti islamiste, parti arrivé très largement en tête des élections législatives avec un nombre de sièges inconnu depuis les élections de 1984. Ce parti a imposé ses noms, et je ne vois aucun de ceux mentionnés dans les premières fuites dans la presse il y a quelques semaines qui aurait été recalé. Bien mieux, il impose Mustapha Ramid, avocat de très nombreux salafistes suspectés de terrorisme et bien peu diplomate dans ses critiques du makhzen (il affirma ainsi son soutien au mouvement du 20 février) au poste très sensible de la justice. Il truste des ministères économiques (sauf celui de l’économie et des finances mais y compris celui du budget) et techniques (enseignement supérieur, industrie, équipement) ou sociaux (solidarité) où il ne pourra pas se payer de mots.
  • le fait que des ministères dits de souveraineté soient détenus par des élus de partis politiques n’est pas si nouveau que ça: le portefeuille des affaires étrangères fût ainsi maintes fois détenu par l’Istiqlal (mais la dernière fois fut en 1983, avec M’hamed Boucetta), et celui de l’intérieur a déjà été détenu par le MP (le Dr Abderrahmane Khatib de 1963-1965 – par ailleurs le premier secrétaire général du PJD, 1998-2004…) – mais l’honnêteté impose de reconnaître que cela remonte très loin – pour l’intérieur ça remonte à 1965, pour les affaires étrangères à 1983 et pour la défense nationale à 1965 (Mahjoubi Aherdane, MP). On notera qu’à chaque fois que ces portefeuilles passent à des titulaires partisans, il s’agit de partis connus pour leur grande docilité à l’égard du Palais – le MP et l’Istiqlal – à l’exception donc de Saad Eddine Othmani, ministre des affaires étrangères PJD.
  • prenez ça comme une boutade, mais le nombre de ministres fassis de haute lignée est en baisse sensible, on se demande pourquoi…

Les attentes seront, sont énormes – alors même que ce gouvernement compte une majorité de ministre non-PJD (et pas des moindres: habous, secrétaire général du gouvernement, intérieur, éducation nationale, agriculture, santé) et sera étroitement contrôlé par le gouvernement bis que le Roi vient de mettre en place. Si je devais exprimer ce que j’espère:

  • départ sur les chapeaux avec mesures symboliques fortes, notamment dans le domaine de la justice – Ramid pourrait ainsi convoquer la commission des grâces et proposer au Roi la grâce de tous les détenus d’opinion que sont Rachid Nini, Mouad Belghouate (même s’il n’a pas encore été condamné, la grâce peut intervenir à tout moment du procès pénal), Zakaria Moumni et les dix de Bouarfa, entre autres;
  • une offensive contre les conseillers du Roi: identification et réduction des montants alloués aux conseillers du Roi; adoption d’un décret réglementant les contacts entre les administrations et entreprises publiques et les conseillers du Roi, faisant obligation à celles-là d’en référer à la primature pour toute communication d’information ou décision faisant suite à leur intervention;
  • la préparation en urgence de quelques réformes symboliques, comme la réforme unanimement demandée du Code de la presse;
  • une réforme très rapide de l’information audiovisuelle publique, pour que le journal télévisé informe enfin sur l’actualité réelle du pays;
  • initiatives de réduction du train de vie de l’Etat et de transparence financière;

Par contre, ce que je crois et que je crains:

  • un court-circuitage ouvertement affiché du gouvernement par le réseau des conseillers du Roi et des fondations para-publiques, et instrumentalisation des divisions au sein du gouvernement entre membres du PJD et les autres:
  • plus particulièrement, des peaux de bananes lancées dans les jambes des trois ministres détenant des portefeuilles autrefois de souveraineté – El Othmani, Laenser et Ramid – afin de les embarasser publiquement. Ce pourrait être par exemple le maintien des poursuites judiciaires contres les prisonniers d’opinion précités, ou contraindre El Othmani à un contact officiel avec des représentants du gouvernement israëlien, par exemple.
  • après l’accalmie annoncée entre Benkirane et El Himma – dont il faut rappeler qu’il est le grand perdant des législatives par rapport au potentiel escompté, bien plus que le RNI – reprise d’une guérilla institutionnelle entre le Palais et le gouvernement, par exemple par le refus de la tenue de conseils des ministres ou de déléguer leur présidence au chef du gouvernement, ou par le blocage de nominations.
  • une année économique très difficile – ceci est certain, et le bouc émissaire sera tout désigné;
  • la provocation continue de l’opinion publique, qui pourrait potentiellement très mal tourner, suite aux affaires liées à l’entourage royal, principalement Mounir Majidi – et à ce titre, le maintien au gouvernement d’un richissime homme d’affaires proche du sérail, Aziz Akhennouch, augure très mal de la façon dont la notion de conflit d’intérêt et de mélange des genres est perçue, tant au gouvernement qu’au Palais (rappelons que l’épouse de ce ministre est la promotrice de Morocco Mall, ce qui peut pourrait s’avérer être un coût politique certain).

Inutile de préciser que j’espère de tout coeur me tromper lourdement, pour le bien du Maroc…

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